L'Assurance chômage pour les démissionnaires : un pari sur l'emploi, une bonne affaire pour l'Unedic ?

L'indemnisation par l'assurance chômage des salariés démissionnaires vise à favoriser la mobilité pour améliorer le fonctionnement du marché du travail, stimuler l'emploi et la croissance. Cette réforme fait donc le pari que l'indemnisation des démissionnaires peut lever des contraintes d'offre qui pèsent sur l'emploi. Si elle n'y parvient pas, qu'elle n'attire pas de candidats, son coût sera nul. Si elle y parvient, ce projet sera rentable pour l'Unedic. Ce dispositif se situant aux marges de l'assurance chômage, l'assureur doit cependant l'encadrer avec soin afin de ne pas sortir de son rôle. Les chômeurs éligibles devront avoir un projet de création d'entreprise ou de formation, et les moyens de le financer, l'assurance étant là pour subvenir à leur vie courante et non participer à leurs investissements. Le salarié étant le seul décideur de sa démission, l'assureur devra réduire les asymétries d'information (inscription anticipée à Pôle Emploi, documentation du projet et des démarches, etc.) pour contrôler l'aléa moral, et aussi partager une partie des coûts avec le bénéficiaire (délai de carence, etc.) afin de limiter les risques de sélection adverse sans restreindre l'accès au dispositif. Il semble donc raisonnable de créer un motif d'éligibilité aux allocations chômage plus précis, qui s'apparenterait à une « démission pour reconversion professionnelle ». Les nouveaux droits s'inséreraient ainsi dans le droit commun (éligibilité, taux de remplacement, durée des droits, etc.) sans nécessiter la création d'une « annexe » dédiée ou de droits au rabais. Le principal défi de cette réforme est d'atteindre les objectifs ambitieux qu'elle se fixe en matière d'emploi. Si les candidats sont rares, ou échouent, peu d'emplois seront créés. Si un dispositif maîtrisé favorise la mobilité du travail, il attirerait environ 35 000 bénéficiaires par an, pour un coût de l'ordre de 250 millions d'euros la première année, et un gain net total de 590 millions d'euros pour l'assurance chômage sur les cinq premières années. En effet, les démissions susciteraient au moins partiellement des embauches dans l'entreprise de départ, et au moins certains projets de reconversion connaîtront le succès. Le coût de l'accompagnement n'influerait qu'à la marge sur cet équilibre. Le coût de la réforme n'est clairement pas un obstacle à sa mise en œuvre. Si le dispositif n'attire pas, il ne coûtera rien. Si en revanche la majorité des projets des salariés démissionnaires débouchent sur un emploi durable, des bénéfices sont garantis à brève échéance, si bien que l'extension de l'assurance chômage aux démissionnaires peut être financée à ressources constantes, sans amputer le droit commun. Pour convaincre les sceptiques, l'État pourrait sans grand risque amorcer le dispositif en avançant à l'assureur le montant des dépenses engagées la première année

Obliger les chômeurs indemnisés à reprendre un emploi : la bonne mesure

La coexistence entre un nombre de chômeurs élevé et de nombreux emplois vacants est un des serpents de mer du débat sur le chômage et l'assurance chômage. Pénaliser les chômeurs n'acceptant pas les offres d'emplois qu'ils reçoivent est une solution qui semble évidente, car elle ferait baisser à la fois le chômage et des dépenses de l'Unedic. Des contraintes de ce type sont indissociable de l'assurance chômage. Elles ont donc toujours existé dans notre droit, et elles sont précisément formalisées depuis 2008 dans le dispositif dit « l'Offre Raisonnable d'Emploi ». Que peut-on encore attendre d'une réforme en ce domaine, et sur quoi pourrait-elle porter précisément ? Il faut pour cela se référer aux fondements théoriques du contrôle et des sanctions appliquées aux chômeurs, afin de repérer en quoi le fonctionnement du marché du travail et les comportements des chômeurs semblent poser problème en France. Il faut ensuite examiner les dispositions actuellement en vigueur afin de comprendre en quoi leur substance ou la manière dont elles s'appliquent peuvent expliquer la faible appé- tence des chômeurs à reprendre un emploi, et donc ce qu'il faudrait réformer. Les chômeurs sont environ 5,5 millions et environ 500 000 emplois sont durablement vacants ; ces derniers représentent donc 2 % de l'emploi total, et seulement 1 % du flux de nouveaux contrats signés chaque année, dont l'immense majorité dure moins de 1 mois. Par conséquent, les chômeurs sont déjà dans les faits très nombreux à reprendre un ou plusieurs emplois chaque mois (souvent de faible qualité et à bas salaire). Nous proposons donc une réforme du dispositif actuel visant à le rendre plus simple, et surtout applicable, c'est-à-dire compatible avec les paramètres de l'assurance chômage

Contrats courts : toutes les taxes ne se valent pas

Les contrats courts sont utiles au bon fonctionnement de l’économie, mais en France leur développement combiné à leur raccourcissement (graphique 1) coûte cher à l’ensemble des agents économiques, alors même que la minorité d’entreprises qui en font un usage intensif ne supporte qu’une fraction marginale de ce coût. [Premier paragraphe

Les allocations chômage devraient-elles être dégressives ?

La dégressivité des allocations chômage est une réforme structurelle populaire et prisée par les organisations internationales dans leurs programmes d’ajustement structurel. Il s’agit de stimuler la reprise d’emploi en réduisant l’aléa moral des chômeurs indemnisés afin de diminuer les dépenses d'assurance chômage. Nous effectuons une revue de la littérature consacrée d’une part au profil optimal des allocations chômage et d’autre part aux formes d’aléa moral que des allocations chômage dégressives visent à éliminer. Ces travaux montrent que les indicateurs observés pour diagnostiquer la présence d’aléa moral lié à des allocations chômage constantes amplifient cet effet et sont imprécis sur son origine. Par ailleurs, les effets positifs prêtés à la dégressivité des allocations chômage ne sont pas attestés par la littérature, même sous des hypothèses très restrictives; ce profil n’est que rarement optimal car il doit être associé à une générosité élevée et qu’il induit des effets indésirables. Les travaux empiriques montrent que la dégressivité ralentirait les sorties du chômage, et que cette taxe sur le chômage de longue durée a au mieux de faibles effets agrégés sur les dépenses de l’assurance chômage. Ainsi la littérature conclut majoritairement à l'optimalité de droits constants, ou même progressifs. Pour limiter l’apparition d’aléa moral tout en renforçant l’optimalité des règles, des instruments bien plus précis peuvent être utilisés: un contrôle ciblé des chômeurs susceptibles d’aléa moral, l’adaptation automatique de la durée des droits potentiels à la conjoncture de l’emploi, ou encore l’utilisation à la marge de comptes individuels

Dégressivité des allocations chômage : une réforme ni nécessaire ni efficace

La dégressivité des allocations chômage est une réforme populaire, qui trouve écho dans des propositions à droite comme à gauche de l'échiquier politique. Elle poursuit un double objectif : redresser les comptes de l'assurance chômage et stimuler la reprise d'emploi. Cependant, les éléments disponibles pour aider à la décision n'attestent pas de ces effets positifs prêtés à la dégressivité. Ce policy brief montre que : 1) La théorie économique conclut à l'optimalité de droits constants, et parfois même progressifs. La préconisation d'un profil dégressif y est très minoritaire et associée à une générosité (très) élevée ; 2) La seule évaluation empirique – qui porte sur l'expérience française des années 1990 - montre que la dégressivité aurait alors « ralenti le retour à l'emploi » ; 3) La situation financière de l'assurance chômage est le fruit de dépenses sans rapport avec les allocations de droit commun, dont la gestion est excédentaire ; 4) Les comportements des chômeurs ne trahissent pas une préférence pour le chômage, les retours à l'emploi sont (très) fréquents et la « générosité » de l'assurance chômage n'est pas très importante si l'on se réfère à la comptabilité des droits constatés et au prix auquel elle est facturée. Ces éléments montrent que les bénéfices de la dégressivité sont douteux et qu'elle crée des effets indésirables. Les défauts structurels qui sont à l'origine de la faillite de notre régime d'assurance chômage seraient inchangés et pour certains amplifiés par ce type de profilage des droits, en particulier si son objectif principal était de faire des économies. En outre, la dégressivité est une mesure délicate car ayant pour effet principal de taxer les chômeurs de longue durée, sans garantir le redressement des comptes de l'Unedic ni celui des comportements de reprise d'emploi. Pour atteindre plus sûrement les objectifs poursuivis il serait bien plus efficace d'instaurer un mécanisme automatique qui garantisse que la durée potentielle des droits est toujours en phase avec la conjoncture économique

L'assurance chômage doit-elle financer le Service public de l'emploi ?

Parmi les dépenses de l’Unedic il en est une qui fait peu débat mais mérite réflexion : les contributions versées au Service public de l’emploi. En effet, si la structure et le rôle de cette institution ont profondément évolué au cours des deux dernières décennies, il en va de même des ressources qui la financen

Dette de l''assurance chômage : quel est le problème ?

La dette de l’assurance chômage atteindra 25,9 Md€ à la fin de 2015 et, sous la pression d’un chômage élevé, elle va continuer de s’accroître jusqu’à atteindre 35,1 Md€ en 2018 (Unedic, 2015b). Ce niveau inédit d’endettement représentera près de 1,5 % du PIB et 100 % des recettes annuelles de cotisations. [...] Après avoir décrit l’impasse dans laquelle sont acculés les négociateurs de l’assurance chômage, ce travail détaille les raisons qui ont conduit à cette situation, fournit des moyens de repenser l’assurance chômage et formule des propositions pour la refonder sur de nouvelles bases.[Premières lignes

La tarification des contrats courts : objectifs et instruments

Les contrats courts sont utiles au bon fonctionnement de l’économie, mais en France leur développement combiné à leur raccourcissement induit d’importants coûts économiques et sociaux, qui pèsent lourdement sur l’ensemble des agents économiques, mais relativement peu sur la minorité d’entreprises qui en font un usage intensif. L’expérience montre qu’une réglementation plus stricte influe peu sur l’incitation à utiliser les contrats courts ; c’est plutôt sur l’équation économique des entreprises utilisatrices qu’il faut chercher à peser. La théorie économique incline d’ailleurs à moduler le prix des différents contrats de travail en fonction des externalités qu’ils engendrent. L’État pourrait taxer les contrats courts, mais l’assurance chômage y a un intérêt encore plus fort et immédiat. En effet, l’assurance chômage est en première ligne face à ces transformations de l’usage des contrats de travail, et ses règles ont beaucoup évolué pour s’y adapter. Mais elle est confrontée à un paradoxe : bien assurer les contrats courts crée des subventions croisées qui incitent à leur développement. Une modulation du prix des contrats de travail peut s’appuyer sur différents moyens. Mais tous ne se valent pas : l’objectif doit être clair, et l’instrument approprié pour y parvenir. Et tous ne sont pas adaptés aux problèmes français, qui appellent une règle lisible, légère à administrer, applicable à tous les contrats de travail et tous les secteurs (sans exception y compris public), incitant les employeurs à faire des choix économes des deniers de l’assurance ; la tarification doit être contemporaine de ces comportements, mais ni punitive ni symbolique, n’augmentant pas le coût du travail, et ne visant pas à renflouer l’Unedic. Nous décrivons les différents instruments de modulation du prix des contrats de travail. Étant bien entendu que l’absence de taxe est toujours préférable à une mauvaise taxe, la cotisation dégressive en fonction de la durée du contrat de travail, assortie d’un forfait et d’une franchise, apparaît la plus adaptée pour assurer la survie de l’assurance chômage dans un marché du travail marqué par l’usage croissant de contrats de travail toujours plus courts. Nos simulations illustrent que des paramètres finement négociés peuvent conduire à un équilibre raisonnable.

Secteur Public : l'assurance chômage qui n'existe pas

Une assurance chômage ne peut pas être optimale sans être à la fois obligatoire et universelle 1. Les difficultés chroniques de l ’Unedic, qui ont engendré une dette de 1,2 % du PIB fin 2015, invitent à s’interroger sur les raisons pour lesquelles, en France, l’assurance chômage ne possède aucune de ces deux caractéristiques, et à mesurer les conséquences de ce choix

Quelle gouvernance pour l'assurance chômage ?

La gouvernance est souvent présentée comme une cause essentielle de la persistance des problèmes que rencontre l’assurance chômage. Cela vise la difficulté des partenaires sociaux à s’accorder pour rétablir la situation financière de l’Unedic. En découle, comme une évidence, que seul un renforcement de l’État, réputé plus avisé et plus réactif, serait à même de sauver le régime. Tout paraît donc simple. Mais quels sont les faits, les causes qui expliquent l’accumulation des problèmes, et la capacité d’un changement de gouvernance à les résoudre ? Ce travail vise à élaborer un bilan factuel de la gouvernance de l’assurance chômage française telle qu’elle est organisée depuis 35 ans. Nous partons du constat qu’il n’existe pas un modèle de gouvernance faisant autorité dans les pays comparables à la France, qui aurait pu être aisément dupliqué. Il apparaît ensuite qu’il faut tenir compte du fait que le système d’indemnisation du chômage, dont l’Unedic n’est qu’un compartiment, s’est profondément transformé depuis 1984. Au-delà des apparences, le régime d’assurance, qui était à l’origine marginal dans l’ensemble du système d’indemnisation, est parvenu à absorber les chocs immenses qu’ont constitué la disparition des préretraites, l’attrition du régime de Solidarité, les profondes transformations du marché du travail, l’utilisation croissante des ressources de l’assurance chômage pour financer certaines politiques publiques. Ce faisant, l’assurance chômage se retrouve aujourd’hui au cœur du système. Tous ces aspects institutionnels et factuels doivent être pris en considération pour apprécier l’efficacité de la gouvernance et ses lacunes. Replacée dans ce contexte, la gouvernance paritaire n’apparaît pas avoir été excessivement inerte, conservatrice ou indocile, car le régime a été souvent et profondément adapté, alors même que la porosité budgétaire avec l’État compliquait considérablement la tâche. Cette gouvernance n’est pas exempte de critiques, mais bien plus efficace et moins discutable que celle mise en œuvre par l’État pour le Fonds de Solidarité. Ces expériences sont riches d’enseignements. Un système incomplet ou bancal ne peut pas être bien gouverné : refonder l’assurance chômage sur des bases saines est donc un préalable nécessaire à sa bonne gouvernance. Nous faisons cinq propositions en ce sens : rétablir des principes et des objectifs clairs, une gestion opérationnelle rigoureuse, une gouvernance paritaire sous la houlette de l’État, obéissant à des procédures strictes, instrumentées, transparentes