Van niets doen naar iets doen: een toekomst voor een programmatische benadering van infrastructuurplanning?

Het blijkt een bijzonder complexe opgave in het dichtbevolkte en milieubelaste Nederland om een infrastructureel project binnen de gestelde tijd, budget en kwaliteitseisen te realiseren. Vaak is de scope van projecten te beperkt om de complexiteit van de planningsopgave het hoofd te kunnen bieden. Vandaar dat in een aantal dossiers een weg gezocht wordt uit een louter projectgerichte benadering. Binnen de infrastructuurplanning is een accentverschuiving zichtbaar van projecten naar programma’s. In een programmatische benadering wordt nadrukkelijk gezocht naar een manier om de verschillende projecten te verbinden en de daarmee vergrote oplossingsruimte te gebruiken om de complexiteit op projectniveau te hanteren. Een programmatische benadering heeft in potentie nog meer voordelen. Uit een bestudering van de literatuur blijkt, dat een programmatische benadering realisatie van potentieel tegengestelde doelen mogelijk maakt, onder andere door optimaal gebruik te maken van mitigatie en compensatie. Verder leidt de focus op het gezamenlijk realiseren van deze doelen en de onderlinge afhankelijkheid tot motivatie en commitment bij belanghebbenden. Een ander voordeel van een programmatische benadering is dat, door projecten onderling af te stemmen, synergie-effecten op kunnen treden. Tot slot biedt een programmatische benadering de mogelijkheid om projecten af te wegen in een breder perspectief. Uit de gedane casestudy over het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) komt naar voren dat zelfs wanneer veel potenties van de programmatische benadering benut worden, de vraag gesteld kan worden of de complexiteit op projectniveau niet simpelweg wordt ingeruild voor complexiteit op programmaniveau. Ondanks deze constatering, betogen we dat de programmatische benadering oplossingen biedt. Deze benadering vult het gat op dat nu bestaat tussen plannen en projecten. Het plan geeft een visie en richting aan de doelen die voor het programma worden opgesteld, waar dan vervolgens weer de verschillende projecten aan worden gekoppeld om tot realisatie van doelen te komen. Daarmee is het programma is als het ware de tafel waar plannen en projecten samenkomen. De programmatische benadering kan wellicht ook helpen om de sterke punten van diverse sturingsbenaderingen met elkaar te verbinden. Hoewel de voorkeursstijl van een programma wellicht bij een netwerkbenadering ligt, moet men flexibel kunnen schakelen tussen hiërarchische sturing, markt- en netwerksturing. Naast stijlflexibiliteit is ook adaptief vermogen een kernbegrip van een programmatische benadering. Deze maakt het mogelijk om op basis van voortschrijdende inzichten in te spelen op de actuele situatie. Een programma functioneert als het ware als een platform waar op basis van gelijkwaardigheid met elkaar in dialoog wordt getreden en kennis wordt uitgewisseld

Afsluitdijk: Second opinion kKBA en advies bestuurlijke proces

In dit rapport worden een aantal ‘richtlijnen’ gegeven over hoe de mKBA, die aan het eind van de verkenningsfase wordt gemaakt, ‘slim’ - efficiënt en effectief - kan worden ingezet bij het Afsluitdijkproject. Tevens is een advies opgesteld over hoe in het voorgestelde proces tot een voorkeursbesluit kan worden gekomen

De bijdrage van m.e.r. aan besluitvorming rond infrastructuur in Nederland: Percepties vanuit het beroepsveld, Bevindingenrapport

Samenvatting In 2011 is het 25 jaar geleden dat er een wettelijke regeling voor milieueffectrapportage (m.e.r.) van kracht werd. Hier gingen bijna 10 jaar van proefnemingen met m.e.r. aan vooraf. In de loop van de tijd heeft de m.e.r.-regelgeving verschillende veranderingen ondergaan en is ook de toepassing van m.e.r. in de praktijk veranderd. In het kader van het naderende jubileum voeren de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningen, in opdracht van Rijkswaterstaat, een evaluatiestudie uit naar de ervaringen met 25 jaar m.e.r. in Nederland. De nadruk ligt op het vaststellen van de mate waarin het instrument heeft bijgedragen aan een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvormingsproces. Doel is bouwstenen aan te dragen waarmee Rijkswaterstaat zijn positie kan bepalen ten aanzien van mogelijke knelpunten in m.e.r. en toekomstige m.e.r. ontwikkeling. Deze rapportage behandelt de belangrijkste uitkomsten van het eerste deelonderzoek, gericht op het inventariseren van ervaringen van het beroepsveld met het m.e.r.-systeem zoals dat tot 1 juli 2010 bestond en de verwachtingen ten aanzien van de ‘gemoderniseerde’ m.e.r.-regelgeving. Als methode is gekozen voor een online opiniepeiling, waaraan 441personen hebben meegewerkt. Zo’n 40% hiervan heeft (vooral) ervaring op het gebied van m.e.r. voor infrastructurele initiatieven. Op basis van de ervaringen van onze respondenten zijn onze belangrijkste conclusies: M.e.r. speelt een bescheiden rol in het bevorderen van een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvorming rond infrastructuur. Een mogelijke verklaring is de wijze waarop m.e.r. wordt toegepast: meer als (wettelijk verplicht) instrument om te toetsen op minimum milieunormen dan als ontwerpinstrument om milieuwaarden te optimaliseren. In andere sectoren is dat wat minder vaak het geval; De rol van m.e.r. lijkt niet te zijn overgenomen door belanghebbenden en andere actoren of door instrumenten zoals de milieuvergunning; Over het algemeen ervaren m.e.r.-professionals geen onacceptabele vertragingen in besluitvorming of lasten voor bevoegd gezag en initiatiefnemers als gevolg van m.e.r. Uitzondering zijn respondenten vanuit het bevoegd gezag; Eén van de belangrijkste wijzigingen in de m.e.r.-regelgeving – de ‘beperkte’ m.e.r.-procedure – geldt niet voor infrastructurele projecten. Dit is waarschijnlijk de reden dat niet verwacht wordt dat de ‘modernisering’ veel effect zal hebben op de bijdrage van m.e.r. aan besluitvorming of op de snelheid van besluitvorming. Wél is de afschaffing van het meest milieuvriendelijke alternatief omstreden; Het m.e.r.-systeem zou volgens de respondenten versterkt kunnen worden door standaardisatie van in te schatten milieueffecten en daarbij gehanteerde methoden, een verplicht toetsingsadvies voor alle infrastructuurinitiatieven en een verplichting tot het achteraf meten van daadwerkelijke milieueffecten. De klassieke voor- en nadelen van m.e.r. die vaak in het maatschappelijke debat naar voren worden gebracht (bijvoorbeeld: m.e.r. leidt tot milieuvriendelijker besluiten, m.e.r. werkt vertragend), worden door de meeste respondenten niet als zodanig ervaren. Dit roept de vraag op of daar nog veel aandacht moet worden besteed. Interessanter lijkt de vraag waar verbeteringen in m.e.r. mogelijk zijn. Hoe kunnen initiatiefnemers en bevoegd gezag bijvoorbeeld gestimuleerd worden om m.e.r. meer als ontwerpinstrument te gebruiken

De bijdrage van m.e.r. aan besluitvorming rond infrastructuur in Nederland: Percepties vanuit het beroepsveld, Bevindingenrapport

Samenvatting In 2011 is het 25 jaar geleden dat er een wettelijke regeling voor milieueffectrapportage (m.e.r.) van kracht werd. Hier gingen bijna 10 jaar van proefnemingen met m.e.r. aan vooraf. In de loop van de tijd heeft de m.e.r.-regelgeving verschillende veranderingen ondergaan en is ook de toepassing van m.e.r. in de praktijk veranderd. In het kader van het naderende jubileum voeren de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningen, in opdracht van Rijkswaterstaat, een evaluatiestudie uit naar de ervaringen met 25 jaar m.e.r. in Nederland. De nadruk ligt op het vaststellen van de mate waarin het instrument heeft bijgedragen aan een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvormingsproces. Doel is bouwstenen aan te dragen waarmee Rijkswaterstaat zijn positie kan bepalen ten aanzien van mogelijke knelpunten in m.e.r. en toekomstige m.e.r. ontwikkeling. Deze rapportage behandelt de belangrijkste uitkomsten van het eerste deelonderzoek, gericht op het inventariseren van ervaringen van het beroepsveld met het m.e.r.-systeem zoals dat tot 1 juli 2010 bestond en de verwachtingen ten aanzien van de ‘gemoderniseerde’ m.e.r.-regelgeving. Als methode is gekozen voor een online opiniepeiling, waaraan 441personen hebben meegewerkt. Zo’n 40% hiervan heeft (vooral) ervaring op het gebied van m.e.r. voor infrastructurele initiatieven. Op basis van de ervaringen van onze respondenten zijn onze belangrijkste conclusies:  M.e.r. speelt een bescheiden rol in het bevorderen van een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvorming rond infrastructuur. Een mogelijke verklaring is de wijze waarop m.e.r. wordt toegepast: meer als (wettelijk verplicht) instrument om te toetsen op minimum milieunormen dan als ontwerpinstrument om milieuwaarden te optimaliseren. In andere sectoren is dat wat minder vaak het geval;  De rol van m.e.r. lijkt niet te zijn overgenomen door belanghebbenden en andere actoren of door instrumenten zoals de milieuvergunning;  Over het algemeen ervaren m.e.r.-professionals geen onacceptabele vertragingen in besluitvorming of lasten voor bevoegd gezag en initiatiefnemers als gevolg van m.e.r. Uitzondering zijn respondenten vanuit het bevoegd gezag;  Eén van de belangrijkste wijzigingen in de m.e.r.-regelgeving – de ‘beperkte’ m.e.r.-procedure – geldt niet voor infrastructurele projecten. Dit is waarschijnlijk de reden dat niet verwacht wordt dat de ‘modernisering’ veel effect zal hebben op de bijdrage van m.e.r. aan besluitvorming of op de snelheid van besluitvorming. Wél is de afschaffing van het meest milieuvriendelijke alternatief omstreden;  Het m.e.r.-systeem zou volgens de respondenten versterkt kunnen worden door standaardisatie van in te schatten milieueffecten en daarbij gehanteerde methoden, een verplicht toetsingsadvies voor alle infrastructuurinitiatieven en een verplichting tot het achteraf meten van daadwerkelijke milieueffecten. De klassieke voor- en nadelen van m.e.r. die vaak in het maatschappelijke debat naar voren worden gebracht (bijvoorbeeld: m.e.r. leidt tot milieuvriendelijker besluiten, m.e.r. werkt vertragend), worden door de meeste respondenten niet als zodanig ervaren. Dit roept de vraag op of daar nog veel aandacht moet worden besteed. Interessanter lijkt de vraag waar verbeteringen in m.e.r. mogelijk zijn. Hoe kunnen initiatiefnemers en bevoegd gezag bijvoorbeeld gestimuleerd worden om m.e.r. meer als ontwerpinstrument te gebruiken

De bijdrage van m.e.r. aan besluitvorming rond infrastructuur in Nederland: Percepties vanuit het beroepsveld, Bevindingenrapport

Samenvatting In 2011 is het 25 jaar geleden dat er een wettelijke regeling voor milieueffectrapportage (m.e.r.) van kracht werd. Hier gingen bijna 10 jaar van proefnemingen met m.e.r. aan vooraf. In de loop van de tijd heeft de m.e.r.-regelgeving verschillende veranderingen ondergaan en is ook de toepassing van m.e.r. in de praktijk veranderd. In het kader van het naderende jubileum voeren de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningen, in opdracht van Rijkswaterstaat, een evaluatiestudie uit naar de ervaringen met 25 jaar m.e.r. in Nederland. De nadruk ligt op het vaststellen van de mate waarin het instrument heeft bijgedragen aan een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvormingsproces. Doel is bouwstenen aan te dragen waarmee Rijkswaterstaat zijn positie kan bepalen ten aanzien van mogelijke knelpunten in m.e.r. en toekomstige m.e.r. ontwikkeling. Deze rapportage behandelt de belangrijkste uitkomsten van het eerste deelonderzoek, gericht op het inventariseren van ervaringen van het beroepsveld met het m.e.r.-systeem zoals dat tot 1 juli 2010 bestond en de verwachtingen ten aanzien van de ‘gemoderniseerde’ m.e.r.-regelgeving. Als methode is gekozen voor een online opiniepeiling, waaraan 441personen hebben meegewerkt. Zo’n 40% hiervan heeft (vooral) ervaring op het gebied van m.e.r. voor infrastructurele initiatieven. Op basis van de ervaringen van onze respondenten zijn onze belangrijkste conclusies: M.e.r. speelt een bescheiden rol in het bevorderen van een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvorming rond infrastructuur. Een mogelijke verklaring is de wijze waarop m.e.r. wordt toegepast: meer als (wettelijk verplicht) instrument om te toetsen op minimum milieunormen dan als ontwerpinstrument om milieuwaarden te optimaliseren. In andere sectoren is dat wat minder vaak het geval; De rol van m.e.r. lijkt niet te zijn overgenomen door belanghebbenden en andere actoren of door instrumenten zoals de milieuvergunning; Over het algemeen ervaren m.e.r.-professionals geen onacceptabele vertragingen in besluitvorming of lasten voor bevoegd gezag en initiatiefnemers als gevolg van m.e.r. Uitzondering zijn respondenten vanuit het bevoegd gezag; Eén van de belangrijkste wijzigingen in de m.e.r.-regelgeving – de ‘beperkte’ m.e.r.-procedure – geldt niet voor infrastructurele projecten. Dit is waarschijnlijk de reden dat niet verwacht wordt dat de ‘modernisering’ veel effect zal hebben op de bijdrage van m.e.r. aan besluitvorming of op de snelheid van besluitvorming. Wél is de afschaffing van het meest milieuvriendelijke alternatief omstreden; Het m.e.r.-systeem zou volgens de respondenten versterkt kunnen worden door standaardisatie van in te schatten milieueffecten en daarbij gehanteerde methoden, een verplicht toetsingsadvies voor alle infrastructuurinitiatieven en een verplichting tot het achteraf meten van daadwerkelijke milieueffecten. De klassieke voor- en nadelen van m.e.r. die vaak in het maatschappelijke debat naar voren worden gebracht (bijvoorbeeld: m.e.r. leidt tot milieuvriendelijker besluiten, m.e.r. werkt vertragend), worden door de meeste respondenten niet als zodanig ervaren. Dit roept de vraag op of daar nog veel aandacht moet worden besteed. Interessanter lijkt de vraag waar verbeteringen in m.e.r. mogelijk zijn. Hoe kunnen initiatiefnemers en bevoegd gezag bijvoorbeeld gestimuleerd worden om m.e.r. meer als ontwerpinstrument te gebruiken