Developing and Validating Concepts and Measures of Bureaucratic Power in Korean Central Government

이 논문은 관료제 권력(bureaucratic power)을 측정하는 객관적 지표들(measures)-(1)자원, (2)자율성, (3)네트워크, (4)잉여력, (5)잠재력-이 타당성을 갖는지 경험적으로 검증하는 데 목적이 있다. 관료제 권력을 객관적으로 측정하는 방법은 Meier(1980)에 의해 개발되고 오재록(2006, 2012a)에 의해 권력자수(power index)로 계승·발전되었으나 그 타당성 검증이 결여되어 이 개념과 관련된 이론적 명제들에 대한 실증적 연구의 토대로 활용되는데 제약이 있었다. 이에 이 논문에서는 한국 86개 부처(노무현·이명박 정부)를 표본으로 객관적 측정지표(objective measures)와 대안지표(alternative measures)간의 상관관계 분석을 통해 측정의 수렴 타당도를 검정하였다. 그 결과, 각 차원의 측정지표들은 통계적으로 유의미한 수준에서 수렴 타당도 검증을 통과한 것으로 나타났다. 이는 객관적 측정지표들이 측정하고자 하는 개념을 제대로 측정하고 있는 지에 관한 경험적 증거가 될 수 있으며, 관료제 권령에 관한 선행연구들이 직면하였던 개념적·방법론적 문제점을 극복하고 향후 실증연구의 초석이 될 수 있다. 다만, 구성타당도나 판별타당도 검증을 통해 보다 강력한 타당화가 이루어지지 못한 점은 한계다.This study develops objective measures of the five dimensions of bureaucratic power and then provides empirical evidence of the convergent validity of the five measures: resources, autonomy, nerwork, surplus power, and potential power. That is, this study conceptualizes and presents the multidimensional concepts and raises the need for bureaucratic power research approaches that use multidimensional concepts of bureaucratic power. The purpose of this study is to develop a means to demonstrate bureaucratic power in the Korean Central Government empirical bureaucratic power theory, future empirical research on bureaucratic power, and theoretical assertions related to bureaucratic power by overcoming conceptual and methodological limitations of previous empirical research on bureaucratic power, recognizing the important theoretical and practical implications of bureaucratic power. This study ofcuses on the Korean Government, using a sample consisting of 86 Cantral Administration Agencies for this purpose.본 논문은 2011년도 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2011-332-B00609)

Two Faces of Bureaucratic Autonomy: An Empirical Analysis of Korean Government Agencies

관료적 자율성은 공공조직의 혁신을 가져오는 원동력인가 아니면 관료 부패로 가는 지름길인가? 관료적 자율성이 공공조직의 관리에 미치는 영향에 관한 상이한 주장들이 제기되어 왔으나, 경험적 증거는 빈약하였다. 본 연구는 한국정부의 40개 중앙행정기관을 대상으로 관료적 자율성이 조직혁신과 청렴성에 미치는 효과에 대한 경험적 증거를 탐색하였다. 본 연구의 결과는 흥미롭게도 관료적 자율성이 혁신에 도움을 주기도 하지만 동시에 부패를 조장할 수도 있다는 증거를 제시한다. 신공공관리론자들이 믿어왔듯이 조직혁신에 대해서는 관료적 자율성이 긍정적 영향을 미친다는 주장에 대한 부분적 증거를 찾을 수 있었으며, 전통적 행정학자들이 강조해 온 것처럼 청렴성에 대해서는 부정적 영향을 미친다는 증거도 제시되었다. 본 연구의 결과는 관료적 자율성이 갖는 효과 중 일부에 국한된 제한적 증거이기는 하지만 관료적 자율성의 필요성에 대한 주장과 폐해에 대한 우려가 모두 타당성을 갖고 있음을 보여준다. 이러한 연구결과는 관료적 자율성이 행정가치의 상충성과 긴밀한 관계에 있으며, 우리나라 공공조직의 관료적 자율성을 설계함에 있어서 필수적인 고려 사항은 서로 상충적인 행정가치들 간의 우선순위에 대한 결정임을 시사한다.이 논문은 2010년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF -2010-330-B00250

Measuring bureaucratic power and the development of bureaucratic power index: a case of central administration agencies in Korea

본 연구는 중앙행정기관의 권력을 정량적으로 간단하고 명확하게 파악할 수 있는 권력지수(power index)를 개발하는 데 초점을 두고 있다. 이를 위하여 관료제 권력을 다차원적 구성개념(multidimensional construct)으로 개념화하고 이를 측정변수와 측정지표로 치환하여 측정한 다음, 20여 개의 측정지표들을 통해 산출된 측정값에 AHP 기법으로 도출된 가중치를 부여함으로써 45개 중앙행정기관의 권력지수를 실증적으로 산출하였다. 중앙행정기관의 권력지수 산출 결과, 재정경제부가 67.92로 가장 높았고 검찰청이 67.77로 그 뒤를 이었으며, 국방부고 65.74로 3위, 교육인적자원부가 55.75로 4위를 차지하여 이른바 빅 4 권력기관으로 나타났다. 세칭 빅 4 권력기관으로 알려진 검찰청, 경찰청, 국가정보원, 국세청 가운데 검찰청만 빅 4에 들었을 뿐, 경찰청은 권력지수 43.07로 7위, 국가정보원은 40.36으로 9위, 국세청은 34.82로 14위에 그쳤다. 이는 그동안 언론사들이 관행적으로 사용해온 빅 4 권력기관에 대한 인식이 애초부터 잘못되었을 개연성을 시사하는 동시에 시대가 변하면서 빅 4 권력기관의 구성이 바뀌었을 가능성도 엿볼 수 있게 하는 대목이다. 물론 이와 같은 추론에는 측정이 잘못되지 않았다는 전제가 필요하다. 그래서 본 연구에서는 측정의 타당성 검정을 실시하였는데, 통계적으로 유의미한 결과를 얻었다. The purpose of this study is to develop the power indices for examining the power level of central administration agencies in Korea from a quantitative respect. This study operationalized the abstract idea, bureaucratic power, into a multidimensional construct with measurable variables and indices in order to measure bureaucratic power. Giving relative weight made by AHP technique, this study presented 20 power indices for central administration agencies. As a result, out of 45 central administration agencies, the Ministry of Finance and Economy showed the top indices(67.92), and the next highest indices are found in the Prosecutor's Office(67.77), Ministry of National Defense(65.74) and Ministry of Education and Human Resources Development (55.75) in that order. What are called "big 4 power agencies" in Korea has been considered as the Prosecutor's Office, National Police Agency, National Intelligence Service, and National Tax Service so far. Regarding this study, the National Police Agency(43.07), National Intelligence Service(40.36) and National Tax Service(34.82) were ranked just in 7th, 9th and 14th of power indices. These results suggest as follows; the perception about "big 4 power agencies" used habitually by mass media until now could be wrong and the composition of power agencies could change as time went by. These inferences need the premise that the measurement of this study was not invalid. Therefore, this study tested the validity of measurement. The result was statistically satisfactory

Analyzing the Change of Power Relations on the Government Reorganization: the Ministry of Strategy and Finance in Korea

2008년 한국행정학회 춘계학술대회 발표논문을 비롯한 저자의 관련 연구결과를 수정, 보완한 것임본 연구는 이명박 정부의 정부조직개편에 따른 기획재정부의 권력관계 변화 양상을 분석하는 데 목적을 두고 있다. 이명박 정부가 주로 기능적 측면의 성과 향상을 목표로 신설한 기획재정부가, 당초 의도한 바와는 다르게 뜻하지 않은 결과를 파생시킬 가능성은 없는지 '관료적 권력'의 관점에서 하나의 분석을 시도하였다. 그 결과, 기획재정부는 실질적으로 다른 부처들을 압도하는 '수석부처'로서의 역할을 유지하면서, 과거 재정경제원과 같은 거대부처에서 발생한 문제를 유발할 가능성이 충분한 것으로 분석되었다. 특히, 기획재정부는 옛 재정경제부와 마찬가지 방식으로 금융위원회(관료조직)는 물론 금융감독원(공적 민간기구)과 한국은행(공적 민간기구)에 대해서까지 '정책 지배'와 '인적 지배'를 계속해서 관철함으로써, 금융시스템상의 견제와 균형을 상실케 하고 있는 것으로 진단되었다. The purpose of this study is to analyze the change of power relations in government reorganization, focusing on the Minrstry of Stratesy and Finance (MOSF) in Korea. This study examines the power of MOSF. It was able to be more than the sum of the power of the Ministry of Finance and Economy (MOFE) and the Ministry of Planning and Budget (MPB) in 2005. It was able to surpass the power of the 'old MOFE' in 1997. In particular, this study points out that it is invitable that MOSF dominates the Financial Supervisory Service (FSS) and the Bank of Korea (BOK) as well as the Financial Services Commission (FSC) in terms of policy and personnel. According to the results of the study, policy alternatives are proposed. These are the restruturing of the check and balance system among financial institutions, imposing restrictions on range of MOSF's role, and the privatization of the FSC just like the FSS and the BOK.전주대학교 교내연구지원금 지

An Empirical Study of National Government Reorganization: A Focus on Changes in the Network Structures of Formal Document Exchanges between the Roh and Lee Administrations

이 논문은 정부조직개편의 효과를, 노무현-이명박 정부 간 정권변화에 따른 부처 간 업무관계 네트워크 구조의 변화라는 관점으로 분석하는 데 목적을 두고 있다. 네트워크 분석을 통한 실증분석결과, 정부조직개편에 따라 정부부처 간 업무관계 네트워크 구조에서 중요한 역할을 하는 부처가 유의미하게 달라졌음을 확인할 수 있었다. 가장 뚜렷한 변화는 노무현 정부에서 국가관리기능을 담당하는 부처들(중앙인사위원회와 행정자치부)에 대한 네트워크 집중도가 높았던 반면, 이명박 정부에서는 산업경제기능을 담당하는 부처들에 대한 집중도가 두드러지게 높아졌다는 점이다. 특히, 산업경제기능을 담당하는 부처들(기획재정부, 국토해양부, 지식경제부, 금융위원회, 농림수산식품부)은 조직개편 이후 사이중심성이 유의미하게 높아진 것으로 나타났다. 그 중에서도 기획재정부의 경우, 내향중심성과 사이중심성 모두 큰 폭으로 상승하여 노무현 정부 때에 비해 부처 간 네트워크 구조에서 보다 중핵적인 역할을 하게 된 것으로 분석된다. The reorganization of the national government is usually influenced by the (new) president`s policy orientation, which is different from the previous president. This study proposes to investigate the impacts of these changes empirically between the Roh Administration and the Lee Administration, focusing on inter-governmental relationships. This study applies social network analysis to research structural changes in inter-governmental co-working networks using formal document exchanges among organizations. The results of the analysis reveal network structure changes following the reorganization of the national governmental. In particular, ministries with economic functions in the Lee Administration showed significantly higher capability as a broker in the network compared to during the Roh Administration.이 논문은 2010년 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임(NRF-2010-330-B00250)

An Analysis on the effects of Bureaucratic Autonomy: Focusing on Korean Central Adminstration Agencies

이 연구는 관료적 자율성의 이중 효과를 한국의 중앙행정기관을 대상으로 실증해보는데 목적이 있다. 3가지 독립변수(정치적/구조적 자율성, 재정적 자율성, 입법적 자율성)와 2가지 종속변수(결과적 가치, 과정적 가치)를 설정하고, 노무현･이명박･박근혜정부 129개 중앙행정기관을 대상으로 회귀분석을 실시하였다. 분석결과, 3가지 독립변수는 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났지만, 모형에 따라 일부 변수는 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 비록 이 분석결과가 다양한 이론적 논의에 대한정치한 가설 검정에까지 이르지는 못하였으나, 인과관계의 통계적 개연성 측면에서는의미 있는 분석결과 및 해석이 가능했고, 몇몇 변수들에서는 책임성 딜레마와 관련된단면을 살펴볼 수 있는 단초들이 제공되었다. 즉, 관료적 자율성은 경직적인 관료조직을 탈피한, 보다 유연하고 혁신적인 조직으로의 변화에 도움이 될 수 있는 동시에, 정부조직에서 특히 중요하게 여겨지는 과정적 가치를 훼손할 수 있는 위험성도 지녔음을 알려준다. 다만, 데이터, 지표, 시점 등의 문제로 인해 일정 수준의 개연성 정도만확인하는 데 그쳤기 때문에, 보다 나은 학문적 성취는 후속연구과제로 남는다. Bureaucratic autonomy is a topic in public management empirically understudied contrast with the abundance of its theoretical arguments. The purpose of this study is to fill the gap to a large extent by analyzing bureaucratic autonomy and its impact on organizational performance and probity. This study operationalized the abstract and multi-dimensional concept, bureaucratic autonomy, into measurable variables and indices. Bureaucratic autonomy is divided into three dimensions: political/structural autonomy(the distance from the President and days of congressional audit), financial autonomy, and legal autonomy. We provide objective measures of these autonomy dimensions adopting data derived from the South Korean central government agencies. Interestingly, the results of this research provide some evidence that bureaucratic autonomy is somewhat conducive to both performance and probity in government agencies in Korea. The findings imply that the let the managers manage notion of managerialism from New Public Management movement has some merits in that bureaucratic autonomy is positively related to the degree of performance. Simultaneously, the findings also demonstrate that there is a bit of truth in the traditional belief that as bureaucratic autonomy increases, bureaucratic probity may get worse. Overall, the key implication of this research is that bureaucratic autonomy is closely related to the trade-offs in administrative values in public management. Therefore, decision on the design of bureaucratic autonomy should be a political decision, rather than a managerial one.N