코로나19 통제정책을 중심으로

학위논문(박사) -- 서울대학교대학원 : 행정대학원 행정학과(행정학전공), 2022.2. 고길곤.2020년 1월부터 시작된 국내 코로나19 상황은 불확실성과 변동성이 높은 대표적인 정책 난제(wicked problem)로 볼 수 있다. 코로나19 확산을 억제하기 위해 정부는 사회적 거리두기(social distancing)와 같은 코로나19 통제정책을 중심으로 대응을 하였다. 코로나19 유행 상황이 계속 변화하면서 코로나19 통제정책도 변화하고 있는데 이러한 정책변동이 근거에 기반해서 진행되어야 한다는 요구가 높아지고 있는 상황이다. 본 연구는 2020년 2월부터 2021년 6월까지 정부의 코로나19 통제정책의 변동을 크게 제1기(2020년 2월~2020년 10월)와 제2기(2020년 11월~2021년 6월)로 구분하여 정책변동의 과정을 살펴보고 정책변동의 유형과 원인을 검토하고자 하였다. 특히 정책변동 과정에서 진행된 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 정책변동을 위한 행위자 집단이 어떠한 근거를 바탕으로 정책변동을 주장하였는지를 비교 분석하여 각 행위자 집단의 신념체계에 따른 근거의 선택과 활용이 달라지는지를 살펴보고자 하였다. 정책변동과 관련된 연구는 크게 정책변동 유형에 관한 연구와 정책변동 원인에 관한 연구로 구분할 수 있다. 정책변동에는 정책 혁신 및 정책 종결과 같이 기존 정책과 차이가 크게 나타나는 단절적 변동도 있지만, 정책 유지 및 정책 승계와 같이 정책수단의 일부가 변화하는 점증적 변동으로도 구분할 수 있다. 분석결과 정부의 코로나19 통제정책 변동은 표면적으로는 점증주의적 변동이 진행되었지만 실질적으로는 다양한 정책목표와 수단의 변화가 있었음을 확인할 수 있었다. 외관상 가겹(layering) 형태의 정책 변화가 진행되는 것으로 보이지만 실제 정책 목표와 수단을 비교하여 분석하면 정책 변동의 유형을 다르게 규정할 수도 있었다. 이는 복잡한 정책변동을 특정 유형으로 단순하게 분류하려는 시도의 한계로 볼 수 있다. 다만 정책변동 유형의 검토를 통해 보다 효과적인 정책변동에 대한 사례를 축적할 수 있고 이를 통해 정책학습을 유도할 수 있다는 측면에서는 의의가 있다고 보인다. 정책변동의 원인은 크게 정책을 둘러싼 정책 환경적 요인과 행위자 요인으로 구분할 수 있다. 정책변동을 설명하기 위한 이론적 분석의 틀을 제공하고 있는 대부분의 모형들도 정책 환경적 요인과 행위자 요인을 분석모형에서 고려하고 있다. 본 연구에서는 코로나19 통제정책 변동의 원인 중에서 정책 환경적 요인은 머신러닝 방법을 활용한 분류 분석의 방법을 활용하였고, 행위자 요인은 정책 개편을 위한 공식 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 사례분석을 진행하였다. 코로나19 통제정책 변동은 Oxford의 Covid-19 Government Response Tracker (OxCGRT) 산출 방식을 국내조치 상황에 맞게 수정하여 활용하였다. 분석결과 제1기에는 ‘신규 확진자수’와 같은 정책 문제적 요인이 통제수준의 변화를 설명하는 주요 변수로 확인되었다. 이와 달리 제2기에는 ‘인구 이동량’과 같은 정책 산출적 요인의 피쳐 중요도(Feature importance)가 높은 것으로 나타났다. 이를 통해 코로나19 시기에 따라 통제정책 수준의 변화를 설명하는 정책 환경적 요인이 달라졌음을 확인할 수 있었다. 정책변동의 행위자 요인을 분석하기 위해서는 논의되고 있는 통제수준 변화에 대한 의견을 간접적으로 확인할 수 있는 공식 토론회 및 공청회 자료를 활용하여 행위자의 주장과 근거 등을 분석하였다. 토론회 및 공청회의 참석자는 크게 기존 통제수준의 완화를 선호하는 집단과 통제 완화에 신중해야 된다는 집단으로 구분된다. 이를 Sabatier & Jeckins-Smith(1993) 정책지지연합모형(Advocacy Coalition Framework, ACF)의 신념체계(belief system)로 구분하여 살펴보고 신념체계의 차이가 행위자들의 주장과 근거의 선택에 어떠한 영향을 주었는지를 살펴보았다. ‘통제 완화 신중’ 그룹은 의료계 중에서 감염내과 전문의들과 정부에서 방역을 직접 담당하고 있는 중앙방역대책본부 질병관리청 담당자들로 구성되었다. ‘통제 완화 선호’ 그룹은 신중 입장의 그룹을 제외한 대부분의 참여자로 구성되었다. ‘통제 완화 신중’ 그룹과 ‘통제 완화 선호’ 그룹 모두 방역과 경제의 균형과 조화가 필요하다는 규범적 핵심 신념은 일치하지만 이를 실현하기 위한 정책 핵심 신념에는 차이가 있었다. ‘통제 완화 신중’ 그룹은 통제 수준 강화를 통해 코로나 확산을 억제하여 빠르게 경제 활동을 회복하기 위한 정책수단을 선호하지만, ‘통제 완화 선호’ 그룹은 코로나19 통제 기간에도 적정한 수준의 통제를 해야 경제적 피해가 최소화 된다는 정책 신념을 가지고 있는 것으로 나타났다. 사회적 거리두기 등 통제정책을 강화하고자 하는 토론자들은 주로 신규 확진자 수를 근거로 하여 확진자 수가 증가하면 의료체계의 감당능력이 떨어지기 때문에 통제 강화가 필요하다는 주장을 하였다. 이와 달리 통제수준을 완화하고자 하는 입장의 참여자 그룹은 소상공인 자영업자의 매출이 감소하는 경제적 피해를 고려하여 통제정책의 완화가 필요하다는 주장을 하였다. 정책변동의 행위자들이 주장한 근거들을 살펴보면 ‘통제 완화 신중’ 그룹은 앞서 분석한 정책변동의 정책 환경적 요인 중에서 제1기의 주요 요인으로 나타난 정책 문제적 근거를 주로 활용하여 주장하였다는 것을 확인할 수 있었다. 이와 달리 ‘통제 완화 선호’ 그룹은 제2기의 주요 요인으로 나타난 정책 산출적 근거를 주로 사용하여 주장하였다는 점이 특징이라고 할 수 있다. 토론회 및 공청회에서는 Strassheim & Kettunen(2014)이 제시한 정책기반 근거(policy-based evidence) 현상들도 나타났다. 코로나19 역학조사 및 임상적 자료 등에 대한 방역당국의 ‘지식독점’ 현상에 대한 비판이 제기되었으며, 다중이용시설 집단감염비율 관련 자료에서는 1차 토론회에서의 비판을 반박하기 위한 ‘비난회피’ 행태와 ‘지나친 단순화’ 유형도 확인되었다. 동일한 주제에 대한 근거를 제시하는 경우에도 정책지지연합에 따라 다른 내용의 근거가 제시되었다. 다중이용시설 영업제한 규제가 적정한지에 대한 근거로 통제 완화를 선호하는 집단에서는 식당, 카페 등에서 발생한 집단감염발생 비율이 높지 않다는 근거를 제시하였으나, 통제 완화 신중 그룹에서는 다중이용시설 전체를 기준으로 집단감염 발생 건수의 비중을 계산하였으며 해당 자료의 수집 기간도 달랐다. 다만, 이러한 제시 근거의 차이에도 불구하고 다중이용시설의 집단감염 비율이 감소하는 추세라는 점에는 양쪽 집단 모두 공동인식이 형성되어 다중이용시설 영업 규제는 기존에 비해 다소 완화되는 방향으로 정책 개편이 진행되었다. 이와 달리 의료지원 역량 확보 추세에 대해서는 정책지지연합 간의 공동인식이 형성되지 않아 합의에 이르기가 어려웠다. 본 연구는 코로나19 통제정책 변동의 요인이 정책 문제적 근거에서 정책 산출적 근거로 변화하였음을 실증 분석을 통해 확인하였고, 실제 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 한 사례분석에서도 정책선호 집단에 따라 활용하는 근거에 차이가 있음을 확인하였다. 또한 ‘의료역량 강화’와 ‘소상공인 손실보상’ 등과 같은 정책 자원적 요인에 대해서는 참여자 모두 필요하다는 의견이 일치되었다는 점도 확인할 수 있었다. 사회적 거리두기 개편을 위한 토론회와 공청회에서 지속적으로 제기된 ‘소상공인 손실보상’과 ‘의료역량 강화’는 코로나19 통제정책과 연관되어 있는 정책으로 볼 수 있는데, 향후 ‘코로나19 통제’ 정책이 아닌 ‘코로나19 대응’ 정책으로 정책이 통합적으로 변동하여 통제와 지원이 유기적으로 연계될 수 있도록 개선할 필요가 있을 것으로 보인다.The COVID-19 situation in Korea, which started in January 2020, can be viewed as a ‘wicked problem’ policy challenge with high uncertainty and volatility. In order to contain the spread of COVID-19, the government has responded with a focus on COVID-19 control policies such as Social Distancing. As the COVID-19 epidemic situation continues to change, the COVID-19 response policy is also changing. This study mainly examines the changes in the government's COVID-19 control policy from February 2020 to June 2021. The purpose of this study is to analyze the types and causes of policy changes. It was also analyzed whether the importance of policy evidence changed according to the time of the COVID-19. In particular, this analysis was conducted based on the data discussed in the official discussion and public hearings. In the policy debate, it was analyzed whether the selection and use of evidence were different due to the difference in the belief systems between the policy advocacy coalitions. This research results can be summarized as follows. First, it was confirmed that the government's COVID-19 control policy change was a incremental change, but in reality there were changes in various policy goals and instruments. It seems that policy changes appeared in a multi-layered pattern, but if the analysis level was different, it could be viewed as an integrated change. This can be seen as a problem caused by simplifying the type of policy change. Second, The importance of environmental factors in policy changes has changed according to the COVID-19 period in South Korea. To measure the level of policy change, the calculation method of the Oxford's Covid-19 Government Response Tracker (OxCGRT) was modified to suit the domestic situation. As a result of using machine learning analysis, it was found that the number of new COVID-19 cases was an important factor in the first period (February 2020 to October 2020). In contrast, in the second period (November 2020 to June 2021), policy outcome variables were found to be important variables. Third, the differences in the belief systems between the Policy Advocate Coalitions were confirmed through the speeches of the participants in the discussion. The ‘pro-regulation group’ was mainly composed of infectious disease doctors and the Korea Centers for Disease Control and Prevention. The ‘anti-regulatory group’ is a coalition of economic and social experts and small business stakeholders. The Deep core belief of both sides were the same in that quarantine and the economy needed to be harmonized. However, there were differences in policy beliefs about whether quarantine or the economy should be prioritized. Fourth, differences in beliefs among policy advocacy coalitions caused differences in the selection and use of evidences. In particular, there were differences in the selection and interpretation of evidence related to the regulation of multi-use facilities. The ‘anti-regulatory group’ used data on the group infection rate of each multi-use facilities. The ‘pro-regulation group’ group used data on the collective infection rate of all multi-use facilities. Cherry-picking of evidence for avoidance of blame appeared. There was also a difference in the perception of the causal relationship in which the evidence appeared among the Policy Advocate Coalitions. The ‘anti-regulatory group’ recognized that the regulations were strict despite the low rate of group infection in multi-use facilities. The ‘pro-regulation group’ recognized that the reason for the low rate of group infection in multi-use facilities was due to preemptive social distancing regulations. It was argued that the effect of regulations on multi-use facilities was over-simplified. In addition, a knowledge monopoly was confirmed in which the government did not disclose various data related to COVID-19. Summarizing the theory and policy implications of this study, it is confirmed that the selection and utilization of evidence in policy change can also be an important channel for policy change process. There are differences in the selection and interpretation of evidence according to the belief system of the policy advocacy coalitions. However, provisional policies are decided through the use of evidence in the process of discussion. The result of this changed policy output evidence again acts as a factor of policy change. In addition, different opinions due to differences in belief systems among the policy advocacy coalitions may be evaluated differently as the importance of the evidence changes. Therefore, in the process of selecting evidence, it is necessary to be careful about the Policy-based evidence and to pursue efforts to change the Evidence-based Policy.제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 목적과 의의 1 제 2 절 연구의 범위와 방법 3 제 2 장 연구의 이론적 배경 6 제 1 절 정책 변동의 유형과 과정 6 1. 정책 변동의 유형 6 2. 정책 변동의 과정 11 가. 정책 변동 과정에 대한 설명 모형 12 나. 정책지지연합의 신념체계와 멘탈모델 14 다. 정책 담론 분석 16 라. 정책 지향적 학습과 권력 지향적 학습 18 제 2 절 근거기반 정책의 의의와 한계 20 1. 정책의 합리성과 정치성의 관계 20 가. 정책의 제한된 합리성 20 나. 정책의 정치성 21 다. 난제(wicked problem)로서의 정책 문제 22 2. 근거기반 정책의 의미와 등장 배경 24 가. 근거기반 정책의 의미 24 나. 근거기반 정책의 등장 배경 26 3. 근거기반 정책 변동와 정책 학습 27 가. 근거가 정책에 반영되는 유형 27 나. 근거의 선택과 해석 28 다. 근거기반 정책 학습 30 제 3 절 근거기반 정책 변동과정의 이론적 쟁점 31 1. 난제(wicked problem) 대응 정책에서의 근거의 활용 31 2. 근거기반 정책의 한계 33 가. 과학과 정책의 관계에 따른 한계 33 나. 정책기반 근거(Policy-based evidence) 현상의 발생 34 제 3 장 국내 코로나19 현황과 통제 정책 38 제 1 절 코로나19 정책 문제의 변화 38 1. 코로나19 감염병의 특성 38 2. 코로나19 확진자 수 39 3. 코로나19 사망자 수 40 4. 코로나19 중환자 수 41 5. 코로나19 치명률 42 제 2 절 코로나19 통제정책의 변화 43 1. 코로나19 대응 정책과 통제정책의 구성 43 2. 사회적 거리두기 정책 44 가. 사회적 거리두기 정책의 의의 45 나. 사회적 거리두기의 정책적 특성 47 3. 코로나19 통제정책의 변동 49 가. 정책 변동의 진행 경과 49 나. 사회적 거리두기 정책 1차 개정 (3단계 정책) 50 다. 사회적 거리두기 정책 2차 개정 (5단계 정책) 51 라. 사회적 거리두기 정책 3차 개정 (4단계 정책) 53 4. 코로나19 통제정책 변동의 유형 55 가. 정책 목표의 일관성 여부 55 나. 정책 수단의 지속성 여부 57 다. 코로나19 통제정책 변동 유형에 대한 검토 61 5. 코로나19 통제정책 결정 근거의 변화 62 가. 거리두기 단계 격상 기준의 근거 62 나. 방역 관리 상황 및 위험도 평가지표의 근거 63 다. 거리두기 조치 이후 정책 산출(output) 지표 65 라. 코로나19 사회적 거리두기 조치 결정시 검토 근거 66 6. 코로나19 통제정책 수준의 변화 측정 67 가. 코로나19 통제정책 수준 측정 방법 67 나. 국내 코로나19 통제정책 수준 (제1기) 72 다. 국내 코로나19 통제정책 수준 (제2기) 73 제 3 절 코로나19 통제 정책자원의 변화 75 1. 의료체계 대응능력의 변화 75 가. 즉시 사용 가능 중환자 병상 수 75 나. 일일 진단검사 수 76 다. 백신 접종자 비율 77 2. 방역 정책에 대한 국민 인식 78 제 4 절 코로나19 통제 정책산출의 변화 81 1. 인구 이동량의 변화 81 2. 소상공인 자영업자의 경제적 피해 82 제 5 절 코로나19 통제정책에 대한 선행연구 검토 83 1. 정책 결과에 관한 연구 83 2. 정책 변동에 관한 연구 84 제 4 장 연구설계 및 방법 87 제 1 절 연구 분석의 틀 87 제 2 절 자료의 수집 89 제 3 절 사례연구의 설계 91 제 5 장 분석 결과 94 제 1 절 근거기반 정책변동의 설명 요인 분석 94 1. 인과기재를 분석하는 방법론 94 2. 의사결정나무모형(Decision Tree) 분석 95 제 2 절 정책변동 설명요인의 중요도 분석 105 1. 랜덤 포레스트(Random Forest) 분석 105 2. 설명변수의 중요도(Feature importance) 분석 106 제 3 절 설명 가능한 머신러닝 분석 방법의 활용 108 1. XAI 방법론의 등장 배경 108 2. LIME 108 3. SHAP(Shapley additive explanations) 분석 113 4. 분석 결과의 종합 118 제 4 절 근거기반 정책변동에 대한 사례 연구 121 1. 정책 변동의 행위자 현황 121 2. 코로나19 통제 정책지지연합의 구성 129 3. 정책변동을 위한 토론회 및 공청회 발언 분석 138 4. 정책자원과 관련된 다른 정책과의 통합적 변화의 필요성 170 5. 분석 결과의 종합 174 제 6 장 결 론 178 제 1 절 연구결과의 요약 178 제 2 절 연구의 이론적정책적 함의 181 제 3 절 연구의 한계 및 향후 연구과제 184 참고문헌 187 부 록 204 Abstract 209박

코로나19 통제정책을 중심으로

2020년 1월부터 시작된 국내 코로나19 상황은 불확실성과 변동성이 높은 대표적인 정책 난제(wicked problem)로 볼 수 있다. 코로나19 확산을 억제하기 위해 정부는 사회적 거리두기(social distancing)와 같은 코로나19 통제정책을 중심으로 대응을 하였다. 코로나19 유행 상황이 계속 변화하면서 코로나19 통제정책도 변화하고 있는데 이러한 정책변동이 근거에 기반해서 진행되어야 한다는 요구가 높아지고 있는 상황이다. 본 연구는 2020년 2월부터 2021년 6월까지 정부의 코로나19 통제정책의 변동을 크게 제1기(2020년 2월~2020년 10월)와 제2기(2020년 11월~2021년 6월)로 구분하여 정책변동의 과정을 살펴보고 정책변동의 유형과 원인을 검토하고자 하였다. 특히 정책변동 과정에서 진행된 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 정책변동을 위한 행위자 집단이 어떠한 근거를 바탕으로 정책변동을 주장하였는지를 비교 분석하여 각 행위자 집단의 신념체계에 따른 근거의 선택과 활용이 달라지는지를 살펴보고자 하였다. 정책변동과 관련된 연구는 크게 정책변동 유형에 관한 연구와 정책변동 원인에 관한 연구로 구분할 수 있다. 정책변동에는 정책 혁신 및 정책 종결과 같이 기존 정책과 차이가 크게 나타나는 단절적 변동도 있지만, 정책 유지 및 정책 승계와 같이 정책수단의 일부가 변화하는 점증적 변동으로도 구분할 수 있다. 분석결과 정부의 코로나19 통제정책 변동은 표면적으로는 점증주의적 변동이 진행되었지만 실질적으로는 다양한 정책목표와 수단의 변화가 있었음을 확인할 수 있었다. 외관상 가겹(layering) 형태의 정책 변화가 진행되는 것으로 보이지만 실제 정책 목표와 수단을 비교하여 분석하면 정책 변동의 유형을 다르게 규정할 수도 있었다. 이는 복잡한 정책변동을 특정 유형으로 단순하게 분류하려는 시도의 한계로 볼 수 있다. 다만 정책변동 유형의 검토를 통해 보다 효과적인 정책변동에 대한 사례를 축적할 수 있고 이를 통해 정책학습을 유도할 수 있다는 측면에서는 의의가 있다고 보인다. 정책변동의 원인은 크게 정책을 둘러싼 정책 환경적 요인과 행위자 요인으로 구분할 수 있다. 정책변동을 설명하기 위한 이론적 분석의 틀을 제공하고 있는 대부분의 모형들도 정책 환경적 요인과 행위자 요인을 분석모형에서 고려하고 있다. 본 연구에서는 코로나19 통제정책 변동의 원인 중에서 정책 환경적 요인은 머신러닝 방법을 활용한 분류 분석의 방법을 활용하였고, 행위자 요인은 정책 개편을 위한 공식 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 사례분석을 진행하였다. 코로나19 통제정책 변동은 Oxford의 Covid-19 Government Response Tracker (OxCGRT) 산출 방식을 국내조치 상황에 맞게 수정하여 활용하였다. 분석결과 제1기에는 ‘신규 확진자수’와 같은 정책 문제적 요인이 통제수준의 변화를 설명하는 주요 변수로 확인되었다. 이와 달리 제2기에는 ‘인구 이동량’과 같은 정책 산출적 요인의 피쳐 중요도(Feature importance)가 높은 것으로 나타났다. 이를 통해 코로나19 시기에 따라 통제정책 수준의 변화를 설명하는 정책 환경적 요인이 달라졌음을 확인할 수 있었다. 정책변동의 행위자 요인을 분석하기 위해서는 논의되고 있는 통제수준 변화에 대한 의견을 간접적으로 확인할 수 있는 공식 토론회 및 공청회 자료를 활용하여 행위자의 주장과 근거 등을 분석하였다. 토론회 및 공청회의 참석자는 크게 기존 통제수준의 완화를 선호하는 집단과 통제 완화에 신중해야 된다는 집단으로 구분된다. 이를 Sabatier & Jeckins-Smith(1993) 정책지지연합모형(Advocacy Coalition Framework, ACF)의 신념체계(belief system)로 구분하여 살펴보고 신념체계의 차이가 행위자들의 주장과 근거의 선택에 어떠한 영향을 주었는지를 살펴보았다. ‘통제 완화 신중’ 그룹은 의료계 중에서 감염내과 전문의들과 정부에서 방역을 직접 담당하고 있는 중앙방역대책본부 질병관리청 담당자들로 구성되었다. ‘통제 완화 선호’ 그룹은 신중 입장의 그룹을 제외한 대부분의 참여자로 구성되었다. ‘통제 완화 신중’ 그룹과 ‘통제 완화 선호’ 그룹 모두 방역과 경제의 균형과 조화가 필요하다는 규범적 핵심 신념은 일치하지만 이를 실현하기 위한 정책 핵심 신념에는 차이가 있었다. ‘통제 완화 신중’ 그룹은 통제 수준 강화를 통해 코로나 확산을 억제하여 빠르게 경제 활동을 회복하기 위한 정책수단을 선호하지만, ‘통제 완화 선호’ 그룹은 코로나19 통제 기간에도 적정한 수준의 통제를 해야 경제적 피해가 최소화 된다는 정책 신념을 가지고 있는 것으로 나타났다. 사회적 거리두기 등 통제정책을 강화하고자 하는 토론자들은 주로 신규 확진자 수를 근거로 하여 확진자 수가 증가하면 의료체계의 감당능력이 떨어지기 때문에 통제 강화가 필요하다는 주장을 하였다. 이와 달리 통제수준을 완화하고자 하는 입장의 참여자 그룹은 소상공인 자영업자의 매출이 감소하는 경제적 피해를 고려하여 통제정책의 완화가 필요하다는 주장을 하였다. 정책변동의 행위자들이 주장한 근거들을 살펴보면 ‘통제 완화 신중’ 그룹은 앞서 분석한 정책변동의 정책 환경적 요인 중에서 제1기의 주요 요인으로 나타난 정책 문제적 근거를 주로 활용하여 주장하였다는 것을 확인할 수 있었다. 이와 달리 ‘통제 완화 선호’ 그룹은 제2기의 주요 요인으로 나타난 정책 산출적 근거를 주로 사용하여 주장하였다는 점이 특징이라고 할 수 있다. 토론회 및 공청회에서는 Strassheim & Kettunen(2014)이 제시한 정책기반 근거(policy-based evidence) 현상들도 나타났다. 코로나19 역학조사 및 임상적 자료 등에 대한 방역당국의 ‘지식독점’ 현상에 대한 비판이 제기되었으며, 다중이용시설 집단감염비율 관련 자료에서는 1차 토론회에서의 비판을 반박하기 위한 ‘비난회피’ 행태와 ‘지나친 단순화’ 유형도 확인되었다. 동일한 주제에 대한 근거를 제시하는 경우에도 정책지지연합에 따라 다른 내용의 근거가 제시되었다. 다중이용시설 영업제한 규제가 적정한지에 대한 근거로 통제 완화를 선호하는 집단에서는 식당, 카페 등에서 발생한 집단감염발생 비율이 높지 않다는 근거를 제시하였으나, 통제 완화 신중 그룹에서는 다중이용시설 전체를 기준으로 집단감염 발생 건수의 비중을 계산하였으며 해당 자료의 수집 기간도 달랐다. 다만, 이러한 제시 근거의 차이에도 불구하고 다중이용시설의 집단감염 비율이 감소하는 추세라는 점에는 양쪽 집단 모두 공동인식이 형성되어 다중이용시설 영업 규제는 기존에 비해 다소 완화되는 방향으로 정책 개편이 진행되었다. 이와 달리 의료지원 역량 확보 추세에 대해서는 정책지지연합 간의 공동인식이 형성되지 않아 합의에 이르기가 어려웠다. 본 연구는 코로나19 통제정책 변동의 요인이 정책 문제적 근거에서 정책 산출적 근거로 변화하였음을 실증 분석을 통해 확인하였고, 실제 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 한 사례분석에서도 정책선호 집단에 따라 활용하는 근거에 차이가 있음을 확인하였다. 또한 ‘의료역량 강화’와 ‘소상공인 손실보상’ 등과 같은 정책 자원적 요인에 대해서는 참여자 모두 필요하다는 의견이 일치되었다는 점도 확인할 수 있었다. 사회적 거리두기 개편을 위한 토론회와 공청회에서 지속적으로 제기된 ‘소상공인 손실보상’과 ‘의료역량 강화’는 코로나19 통제정책과 연관되어 있는 정책으로 볼 수 있는데, 향후 ‘코로나19 통제’ 정책이 아닌 ‘코로나19 대응’ 정책으로 정책이 통합적으로 변동하여 통제와 지원이 유기적으로 연계될 수 있도록 개선할 필요가 있을 것으로 보인다.The COVID-19 situation in Korea, which started in January 2020, can be viewed as a ‘wicked problem’ policy challenge with high uncertainty and volatility. In order to contain the spread of COVID-19, the government has responded with a focus on COVID-19 control policies such as Social Distancing. As the COVID-19 epidemic situation continues to change, the COVID-19 response policy is also changing. This study mainly examines the changes in the government's COVID-19 control policy from February 2020 to June 2021. The purpose of this study is to analyze the types and causes of policy changes. It was also analyzed whether the importance of policy evidence changed according to the time of the COVID-19. In particular, this analysis was conducted based on the data discussed in the official discussion and public hearings. In the policy debate, it was analyzed whether the selection and use of evidence were different due to the difference in the belief systems between the policy advocacy coalitions. This research results can be summarized as follows. First, it was confirmed that the government's COVID-19 control policy change was a incremental change, but in reality there were changes in various policy goals and instruments. It seems that policy changes appeared in a multi-layered pattern, but if the analysis level was different, it could be viewed as an integrated change. This can be seen as a problem caused by simplifying the type of policy change. Second, The importance of environmental factors in policy changes has changed according to the COVID-19 period in South Korea. To measure the level of policy change, the calculation method of the Oxford's Covid-19 Government Response Tracker (OxCGRT) was modified to suit the domestic situation. As a result of using machine learning analysis, it was found that the number of new COVID-19 cases was an important factor in the first period (February 2020 to October 2020). In contrast, in the second period (November 2020 to June 2021), policy outcome variables were found to be important variables. Third, the differences in the belief systems between the Policy Advocate Coalitions were confirmed through the speeches of the participants in the discussion. The ‘pro-regulation group’ was mainly composed of infectious disease doctors and the Korea Centers for Disease Control and Prevention. The ‘anti-regulatory group’ is a coalition of economic and social experts and small business stakeholders. The Deep core belief of both sides were the same in that quarantine and the economy needed to be harmonized. However, there were differences in policy beliefs about whether quarantine or the economy should be prioritized. Fourth, differences in beliefs among policy advocacy coalitions caused differences in the selection and use of evidences. In particular, there were differences in the selection and interpretation of evidence related to the regulation of multi-use facilities. The ‘anti-regulatory group’ used data on the group infection rate of each multi-use facilities. The ‘pro-regulation group’ group used data on the collective infection rate of all multi-use facilities. Cherry-picking of evidence for avoidance of blame appeared. There was also a difference in the perception of the causal relationship in which the evidence appeared among the Policy Advocate Coalitions. The ‘anti-regulatory group’ recognized that the regulations were strict despite the low rate of group infection in multi-use facilities. The ‘pro-regulation group’ recognized that the reason for the low rate of group infection in multi-use facilities was due to preemptive social distancing regulations. It was argued that the effect of regulations on multi-use facilities was over-simplified. In addition, a knowledge monopoly was confirmed in which the government did not disclose various data related to COVID-19. Summarizing the theory and policy implications of this study, it is confirmed that the selection and utilization of evidence in policy change can also be an important channel for policy change process. There are differences in the selection and interpretation of evidence according to the belief system of the policy advocacy coalitions. However, provisional policies are decided through the use of evidence in the process of discussion. The result of this changed policy output evidence again acts as a factor of policy change. In addition, different opinions due to differences in belief systems among the policy advocacy coalitions may be evaluated differently as the importance of the evidence changes. Therefore, in the process of selecting evidence, it is necessary to be careful about the Policy-based evidence and to pursue efforts to change the Evidence-based Policy.제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 목적과 의의 1 제 2 절 연구의 범위와 방법 3 제 2 장 연구의 이론적 배경 6 제 1 절 정책 변동의 유형과 과정 6 1. 정책 변동의 유형 6 2. 정책 변동의 과정 11 가. 정책 변동 과정에 대한 설명 모형 12 나. 정책지지연합의 신념체계와 멘탈모델 14 다. 정책 담론 분석 16 라. 정책 지향적 학습과 권력 지향적 학습 18 제 2 절 근거기반 정책의 의의와 한계 20 1. 정책의 합리성과 정치성의 관계 20 가. 정책의 제한된 합리성 20 나. 정책의 정치성 21 다. 난제(wicked problem)로서의 정책 문제 22 2. 근거기반 정책의 의미와 등장 배경 24 가. 근거기반 정책의 의미 24 나. 근거기반 정책의 등장 배경 26 3. 근거기반 정책 변동와 정책 학습 27 가. 근거가 정책에 반영되는 유형 27 나. 근거의 선택과 해석 28 다. 근거기반 정책 학습 30 제 3 절 근거기반 정책 변동과정의 이론적 쟁점 31 1. 난제(wicked problem) 대응 정책에서의 근거의 활용 31 2. 근거기반 정책의 한계 33 가. 과학과 정책의 관계에 따른 한계 33 나. 정책기반 근거(Policy-based evidence) 현상의 발생 34 제 3 장 국내 코로나19 현황과 통제 정책 38 제 1 절 코로나19 정책 문제의 변화 38 1. 코로나19 감염병의 특성 38 2. 코로나19 확진자 수 39 3. 코로나19 사망자 수 40 4. 코로나19 중환자 수 41 5. 코로나19 치명률 42 제 2 절 코로나19 통제정책의 변화 43 1. 코로나19 대응 정책과 통제정책의 구성 43 2. 사회적 거리두기 정책 44 가. 사회적 거리두기 정책의 의의 45 나. 사회적 거리두기의 정책적 특성 47 3. 코로나19 통제정책의 변동 49 가. 정책 변동의 진행 경과 49 나. 사회적 거리두기 정책 1차 개정 (3단계 정책) 50 다. 사회적 거리두기 정책 2차 개정 (5단계 정책) 51 라. 사회적 거리두기 정책 3차 개정 (4단계 정책) 53 4. 코로나19 통제정책 변동의 유형 55 가. 정책 목표의 일관성 여부 55 나. 정책 수단의 지속성 여부 57 다. 코로나19 통제정책 변동 유형에 대한 검토 61 5. 코로나19 통제정책 결정 근거의 변화 62 가. 거리두기 단계 격상 기준의 근거 62 나. 방역 관리 상황 및 위험도 평가지표의 근거 63 다. 거리두기 조치 이후 정책 산출(output) 지표 65 라. 코로나19 사회적 거리두기 조치 결정시 검토 근거 66 6. 코로나19 통제정책 수준의 변화 측정 67 가. 코로나19 통제정책 수준 측정 방법 67 나. 국내 코로나19 통제정책 수준 (제1기) 72 다. 국내 코로나19 통제정책 수준 (제2기) 73 제 3 절 코로나19 통제 정책자원의 변화 75 1. 의료체계 대응능력의 변화 75 가. 즉시 사용 가능 중환자 병상 수 75 나. 일일 진단검사 수 76 다. 백신 접종자 비율 77 2. 방역 정책에 대한 국민 인식 78 제 4 절 코로나19 통제 정책산출의 변화 81 1. 인구 이동량의 변화 81 2. 소상공인 자영업자의 경제적 피해 82 제 5 절 코로나19 통제정책에 대한 선행연구 검토 83 1. 정책 결과에 관한 연구 83 2. 정책 변동에 관한 연구 84 제 4 장 연구설계 및 방법 87 제 1 절 연구 분석의 틀 87 제 2 절 자료의 수집 89 제 3 절 사례연구의 설계 91 제 5 장 분석 결과 94 제 1 절 근거기반 정책변동의 설명 요인 분석 94 1. 인과기재를 분석하는 방법론 94 2. 의사결정나무모형(Decision Tree) 분석 95 제 2 절 정책변동 설명요인의 중요도 분석 105 1. 랜덤 포레스트(Random Forest) 분석 105 2. 설명변수의 중요도(Feature importance) 분석 106 제 3 절 설명 가능한 머신러닝 분석 방법의 활용 108 1. XAI 방법론의 등장 배경 108 2. LIME 108 3. SHAP(Shapley additive explanations) 분석 113 4. 분석 결과의 종합 118 제 4 절 근거기반 정책변동에 대한 사례 연구 121 1. 정책 변동의 행위자 현황 121 2. 코로나19 통제 정책지지연합의 구성 129 3. 정책변동을 위한 토론회 및 공청회 발언 분석 138 4. 정책자원과 관련된 다른 정책과의 통합적 변화의 필요성 170 5. 분석 결과의 종합 174 제 6 장 결 론 178 제 1 절 연구결과의 요약 178 제 2 절 연구의 이론적정책적 함의 181 제 3 절 연구의 한계 및 향후 연구과제 184 참고문헌 187 부 록 204 Abstract 209박

The Analysis of Effect Aging Society to the Size of Government Expenditure and Child-welfare :focused on the change of functional Expenditures of OECD countries

학위논문(석사) --서울대학교 행정대학원 :행정학과(행정학전공), 2009.2.Maste

Analysis of the Impact of COVID-19 Social Distancing Policy on changes in the living population in Seoul

본 연구는 코로나19 사회적 거리두기 정책이 서울의 지역에 따라 생활인구 변화에 미친 영향에 차이가 있는지를 살펴보고자 하였다. 서울시 424개 행정동의 시간대별 생활인구 패턴을 시계열 군집분석을 통해 6개의 유형으로 분류한 후, 사회적 거리두기 정책이 각 유형별로 생활인구에 미친 영향을 비교 분석하였다. 분석 결과, 오후의 생활인구가 많은 지역에서는 저녁 9시 시간대 생활인구 감소에 영향을 주는 것으로 나타났으나, 오후에 생활인구가 적은 지역에서는 오히려 거리두기 정책이 저녁 9시 시간대 생활인구 증가에 영향을 주는 것으로 나타났다. 지역의 생활패턴에 따라 정책이 미치는 영향이 상이하게 나타난 것이다. 따라서 방역효과를 높이기 위해서는 방역수칙 준수 모니터링을 주거지역 인근 사업장으로 확대할 필요가 있으며 영업제한에 따른 사업장 손실보상의 경우도 지역별 특성을 감안하여 진행되어야 할 것으로 보인다.N

Discharge scan apparatus for large area and method for fabrication of pattern using the same

본 발명은 대면적 방전 가공을 수행하기 위한 사각형 면을 갖는 단자를 포함하는 스캔부; 접지된 상태인 방전판; 및 상기 스캔부 및 방전판에 0.03 kW 내지 1.0 kW의 출력을 가하기 위한 출력부;를 포함하는 대면적 방전 스캔 장치를 제공한다. 본 발명에 따른 대면적 방전 스캔 장치는 대면적에 균일하게 방전 가공을 수행하여 원하는 패턴을 형성할 수 있다. 또한, 본 발명에 따른 대면적 방전 스캔 장치를 사용한 패턴의 형성방법은 일반적인 패턴, 계층 구조 패턴, 구배를 가지는 패턴 등을 형성할 수 있다. 이는 금속 와이어를 이용하여 실험실 단위에서 표면 구조를 형성하는 종래 기술보다 산업상 이용 가능한 진보된 방법이다

Analysis of the Effect of Government Expenditures by Function on National Happiness

정부는 국민이 원하는 바를 파악하고, 이를 정부지출 구조에 반영하여 다양한 부문의 공공 서비스를 제공하면서 국민행복을 높이고자 한다. 국가별로 주어진 여러 환경에 따라 국민들의 요구는 조금씩 차이가 날 수 있지만 OECD에서 발표하는 정부지출의 10가지 부문은 국민행복을 위한 기본적인 정부지출 항목으로 볼 수 있다. 본 연구는 이러한 정부의 기능별 지출비중이 국민행 복에 어떠한 영향을 주는지 분석하고자 하였다. 이를 위해 OECD국가 28개국의 2005년부터 2017년까지 10개 부문의 정부지출 비중이 국민행복에 미치는 영향을 다른 통제변수와 함께 분석 하였다. 분석결과 1인당 GDP와 법치주의 수준은 국민행복을 높이는 요소로 분석되었으며, 실업률은 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 주요 분석대상인 정부의 10가지 기능별 정부지출 중에서 공공안전, 문화, 국방, 사회보호는 국민행복에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났 다. 이는 기본 정부역할을 충실히 하면서 추가적으로 내부 안전망과 문화 프로그램에 관심을 가질 필요가 있음을 의미한다고 볼 수 있다. 또한 국민행복을 높이기 위해 1인당 GDP는 높이고 실업률은 낮추기 위한 정부의 역할을 고민하면서 법치주의 확립을 위한 제도개선 노력을 지속할 필요가 있을 것으로 보인다

The method for preparation of hierarchical structure pattern

본 발명은 패턴이 형성된 기판을 준비하는 단계(단계 1); 흐름성이 있는 광 경화성 고분자를 도포하고, 상기 단계 1에서 준비된 기판의 패턴이 형성된 부분으로 상기 도포된 광 경화성 고분자에 접촉시킨 후, 광을 조사하여 표면에 패턴이 형성된 고분자 기판을 제조하는 단계(단계 2); 및 상기 단계 2에서 형성된 고분자 기판에 코로나 방전을 수행하는 단계(단계 3);를 포함하는 계층 구조 패턴의 제조방법을 제공한다. 본 발명에 따른 계층 구조 패턴의 제조방법은 마이크로 크기의 패턴 및 마이크로 크기의 패턴에 형성된 주름 패턴을 포함하는 계층 구조 패턴을 형성할 수 있는 방법이며, 코로나 방전 가공 시의 출력과 시간을 조절하여 일정 한계점 이내의 마이크로 크기의 패턴과 마이크로 크기 패턴 사이의 공간 두 부분으로 나누어 선택적으로 주름/접힘 구조를 형성시킬 수 있게 되며 이는 기존 표면 구조물이 가지는 특이성에 새로운 기능이나 기능의 향상을 부여하는 역할을 할 수 있다

A Study on the Relationship between Corruption and Local government Functional spending structure

본 연구는 기초자치단체의 청렴도 수준이 기능별 지출분야의 구성과 어떠한 관계가 있는지를 살펴보고자 하였다. 구체적으로 2015년부터 2017년까지의 기초자치단체를 시, 군, 구로 구분하여 청렴도 수준과 지출 분야의 관계를 분석하였다. 13개의 기능별 지출 분야를 일반행정비, 경제개발비, 사회개발비, 사회복지비로 구분하여 청렴도와 상호인과성을 고려한 교차지연패널모형을 통해 분석을 진행하였다. 분석결과 시 단위 기초자치단체는 2015년 청렴도가 2016년 경제개발비 지출 비중에 부(-)의 영향을 주며, 군 단위 기초자치단체는 2016년 경제개발비 지출 비중의 증가는 2017년 청렴도에 부(-)영향을 주는 것으로 나타났다. 분석단위에 차이가 있지만 지방재정 지출의 편익이 소수에 집중되는 경제개발비와 청렴도 간의 상호인과성이 존재할 수 있음을 확인하였다. 다만, 기초자치단체 유형과 시점에 따라 청렴도와 재정지출 분야의 관계가 상이하게 나타났다는 것은 양자의 관계에서 시간적, 맥락적 요인이 존재한다는 것을 의미하므로 일률적인 관계로 해석하기 어렵다는 점을 시사한다. 향후 지방재정지출 분야에 대한 보다 구체적인 정책감사 사례를 통해 개별 지방자치단체별로 부패와 지방재정지출 간의 관계를 확인할 필요가 있을 것으로 보인다.N

Analyzing the Process of Parliamentary Participation Institutionalization in Administrative Law

본 연구는 2015년 국회법 개정안 등장과 퇴장의 과정을 Kingdon의 다중흐름모형과 Sabatier의 정책옹호연합모형을 결합, 분석하여 행정입법에 대한 국회 관여 제도화 과정을 보다 정합성 있게 살펴보고자 하였다. 행정입법에 대한 국회 관여 제도는 1997년부터 점증적으로 확 대되어 왔으며 2015년 국회법 개정안도 이러한 흐름에서 진행되어 왔다고 볼 수 있다. 행정입법 의 증가 및 법률의 취지와 다른 행정입법에 대한 국회의 불만이 문제의 흐름으로 작용하였고, 2015년 공무원연금법 개정안과 연계처리를 검토하면서 정책의 창이 열린 것으로 볼 수 있다. 이 과정에서 대통령과 원내지도부 및 국회의장의 갈등이라는 정치적 흐름이 작용하여 2015년 국회 법 개정안은 국회를 통과하였지만 대통령의 거부권 행사로 퇴장하게 되었다. 정책의 창이 열린 경우에도 개정 되지 않은 이유는 불완전한 정치 흐름이 정책의 창과 연결되었던 것이 원인이 되었다. 불완전한 정치 흐름을 Sabatier의 정책옹호연합모형을 활용하여 살펴보면 국회라는 정책 지지연합 내부에서 정치적 이념과 소속이 상충되었기 때문으로 볼 수 있다. 또한 정책의 흐름에 서도 여러 정책 대안 중에서 변화의 폭이 큰 정책 대안이 개정안으로 선택되었다는 점이 한계로 작용하였다고 볼 수 있다. 행정입법에 대한 국회 관여 제도는 추후 다시 논의될 여지가 있는 연속 성 있는 정책 이슈이므로 향후 2015년 개정안을 둘러싼 불완전한 정치흐름을 보완하기 위해 점진적인 정책 대안의 제시가 필요할 것으로 보인다.This study aims to examine the process of institutionalization in the National Assembly in 2015 through Kingdon's multiple streams framework and Sabatier' s advocacy coalition framework. The system of parliamentary participation in administrative law has been increasing gradually since 1997, and the revision of the National Assembly Act in 2015 has also been underway. The increase in administrative law, the effect of the law and the dissatisfaction of the National Assembly with other administrative law acted as a problem, and a policy window was opened when examining the revision of the civil service pension law in 2015. The politics of the conflict between the president and the presidential leadership and the speaker of the National Assembly acted in this process,, and the revision of the National Assembly Act passed in 2015.The reason for the failure to pass the amendment is that an incomplete political stream was linked to the policy window even though it was open. Additional analysis using Sabatier's model of policy advocacy coalition showed that the relationship between the executive branch and the National Assembly was that that of governing party and opposition, competitors in the policy support coalitions, though they did not necessarily have interest conflicts. In addition, the policy stream was also limited by the fact that policy alternatives, somewhat more varied, were selected as the revised proposals. The National Assembly system of involvement in administrative law is a continuing policy issue that can be discussed again. Therefore, it is necessary to show gradual policy alternatives in order to complement the imperfect political trend surrounding the 2015 revised bill

A Study on the Relationship between Policy Change Process and Evidence-Based Policy: Focusing on the COVID-19 Government Response

본 연구는 코로나19 통제정책의 변동과정에서 진행된 토론회 및 공청회 자료를 바탕으로 정책지지연합 간의 근거활용 현황을 분석하여 정책변동과 근거 간의 관계를 살펴보고자 하였다. 분석결과 코로나19 통제정책에 대한 통제완화 신중 그룹과 통제완화 선호 그룹 간의 신념체계에 따라 근거선택에 차이가 있었으며, 4단계 거리두기 토론의 경우 일부 정책기반 근거(policy-based evidence) 현상이 나타났다. 특히, 다중이용시설 규제의 필요성을 강조하기 위해 3차 유행(2020년 12월) 시기 선제적인 규제가 집단감염 발생을 줄였다는 방역당국의 주장은 실증적인 근거 제시가 없었다는 점에서 지나친 단순화 유형의 정책기반 증거현상으로 볼 수 있었다. 한편, 코로나19 통제정책의 변동은 정책지지연합 간의 일치된 규범적 신념(normative core)인 방역과 경제의 균형이라는 관점에서 누적된 경제적 피해에 대한 공감대가 형성되어 통제수준이 감소하는 방향으로 진행되었음을 확인하였다. 그러나 통제완화 신중 그룹의 정책 핵심(policy core)에 따른 주장은 여전히 계속되었고, 이후 코로나19 재유행이 시작되면서 해당 주장에 따라 사회적 거리두기 조정안이 시행되었다. 이는 코로나19 통제정책의 변동은 정책결정 당시의 정책 문제, 정책 자원, 정책 산출 등이 혼합된 상황에서 발생한 잠정적인 결과일 뿐이며, 상황의 변화에 따라 변동하는 적응적 과정이라는 점을 시사한다.N