인권기본조례의 제정확산과 집행과정에서 나타나는 공무원의 인식과 대응

학위논문 (석사)-- 서울대학교 행정대학원 : 행정학과, 2014. 8. 우지숙.본 연구는 인권기본조례의 확산과 집행과정에서 나타나는 공무원의 인식과 대응을 근거이론적 방법을 적용하여 분석하고 있다. 인권기본조례는 제정이 확산되는 속도에 비해 실제 이행과 집행은 확산되지 않는 양상을 보이고 있다. 그러나 인권기본조례를 연구대상으로 하는 기존의 연구는 주로 인권이 지역화 되는 것에 대한 의미와 조례제정과정에서 쟁점이 되는 내용을 다루고 있어 조례의 이행과 관련하여 구체적으로 논의되고 있는 연구는 부족한 상황이다. 본 연구는 제정과정과 집행업무를 전반적으로 경험한 공무원 8명에 대한 인터뷰를 정리한 녹취록과 인권기본조례가 상정된 68개 지역에서 64개의 지방의회 상임위원회 회의록을 수집하여 분석했다. 근거이론적 분석에 의한 개방코딩, 축코딩, 선택코딩을 거쳐 공무원이 인권조례의 제정과정과 집행을 경험하면서 이 현상을 어떻게 인식하고 받아들이고 있는지, 인식에 영향을 줄 수 있는 조건들은 무엇인지, 인식에 따라 공무원은 어떻게 대응하고 그로 인한 결과는 어떻게 나타나는지를 분석했다. 분석 결과는 다음과 같다. 집행주체인 공무원은 인권기본조례의 제정과 집행과정을 경험하면서 조례의 제정을 집행의지가 반영된 것으로 받아들이지 않고 있었다. 의원들과 단체장을 포함하여 정책결정자의 형식적인 의지반영과 태도, 시민사회와 의회의 지속적인 관심부재, 지원 없는 업무를 겪는 상황에서 자연스럽게 조례제정과 집행을 별개로 생각하게 되고, 공무원들은 인권기본조례의 제정을 집행의지의 표현으로 받아들이지 않게 되었다. 인과적 조건은 조례의 필요성이나 인권의식이 전반적으로 부족한 상황에서 공감대를 형성하고 인권의식을 체화하는 과정이 생략된 채 국가인권위원회의 권고로 인한 수직적 확산이 진행되었다는 점이다. 맥락적 조건은 제정과정에서 행위자간 인식충돌을 겪은 것이다. 정책결정자들과 집행을 담당하는 공무원들은 인권기본조례의 제정과정과 내용에 대하여 다르게 인식하고 있었고 이러한 인식의 충돌을 통해 조례제정이 집행의지가 반영된 것으로 받아들이지 않게 하는데 영향을 주게 되었다. 이러한 상황에서 공무원은 크게 세 가지로 대응하는 모습을 보였는데, 반대하기, 애매한 태도 유지하기, 적극적인 벤치마킹을 통해 사업을 만들어내기와 같이 나타났다. 이러한 대응은 공무원이 스스로 역할정립을 어떻게 하느냐에 따라 영향을 받았는데, 인권활동가, 전문행정가, 교육을 받아야 하는 대상, 지침과 지시에 집행하는 역할 등으로 구분되었다. 이와 더불어 지방자치의 한계를 인식하는 정도에 따라서도 공무원의 대응에 영향을 주었는데, 공무원의 신분상의 한계와 광역과 기초단체의 행정체계 차이를 강조할수록 소극적인 대응으로 이어졌다. 이러한 인과관계와 맥락에서 결과로 도출된 건 결국 집행이 실제로 되지 않고 실효성을 확보하지 못하는 조례로 남게 되는 것이다. 이는 조례 제정과정에서 선언적 의미만 강조하여 형식적인 조례로 제정되었고 실효성을 확보하기 어려운 조건을 포함한 채 제정되기 때문에 공무원들의 적극적인 역할이 있더라도 실효성을 확보하기 어렵다는 것이다. 본 연구는 인권기본조례에 대한 연구가 부족한 상황에서 인터뷰를 통해 근거이론을 적용해보고 제정과정에서 발생하는 인식차이가 집행을 담당하는 공무원에게 어떤 영향을 미치고 어떤 대응으로 나타나는지 확인해 보았다는데 의의가 있다. 조례가 제정되고 집행되는 과정을 실제 현장에서 경험한 공무원들을 통해 자료를 수집하여 귀납적으로 분석했기 때문에 인권조례제정과 집행에 관한 연구와 확산에 관한 질적 연구가 많이 축적되지 않은 상황에서 기초자료를 제공할 수 있을 것이다. 또한 근거이론적 방법을 통해 이론적으로 재구성된 인권기본조례의 제정과 집행과정에서 나타난 공무원의 인식과 대응이 기존의 이론과 논의의 맥락에서 어떻게 해석되는지 확인했다. 기존 연구에서의 해석을 통해 인권기본조례의 확산은 형식적 동형화와 제정이 집행으로 이어지지 않는 상징적 동조 현상이 같이 나타나고 있고 기존 확산연구와 다르게 광역단체의 제정여부와 채택시점, 인접지역의 조례채택여부가 기초단체의 조례채택에 크게 영향을 주지 않는 것을 발견했다. 이와 더불어 집행을 위해서는 단체장의 의지 못지않게 집행주체의 의지와 적극적 역할이 필요함을 확인하고 이상적인 정책을 실현하기 위해서는 의회와 담당부서 및 공무원들의 협력체계를 통해 제정과정에서부터 집행단계와 주체를 고려하는 접근방법과 전략이 필요하다는 것을 시사한다. 제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 필요성 1 제2절 연구의 범위 및 방법 4 1. 연구의 범위 4 2. 연구의 방법 5 제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 8 제1절 지방자치단체의 조례제정권과 인권책무 9 1. 조례제정권의 의의와 기능 9 2. 조례의 제정과 효력 10 3. 지방자치단체의 인권책무 11 제2절 지방자치단체의 혁신과 정책확산 13 1. 정책혁신과 확산에 관한 이론 13 2. 지방행정혁신과 유형 17 3. 지방행정혁신의 영향요인 18 제3절 정책집행관련 연구 20 1. 정책 집행의 영향요인 20 2. 정책집행자와 정책결정자의 관계에 따른 정책집행의 유형 21 3. 정책집행주체의 정책집행태도에 관한 연구 22 4. 정책 미집행에 관한 연구 24 제3장 연구방법 25 제1절 질적 연구의 필요성 25 제2절 연구문제의 발견과 구체화 과정 26 제3절 연구 참여자의 선정과 자료 수집 방법 28 제4절 분석방법 : 근거이론적 방법과 패러다임 모형 31 제5절 자료 분석과정 34 1. 개방코딩 35 2. 축코딩 36 1) 중심현상 37 2) 조건 38 3) 작용・상호작용 및 대응전략 38 4) 결과 39 3. 선택코딩 39 제6절 연구의 엄격성 확보 40 제4장 분석 결과 42 제1절 개방코딩의 결과 42 범주 1. 수직적 확산 44 범주 2. 인권의식의 체화 및 공감대 형성과정 생략 47 범주 3. 과정 및 절차에 대한 인식 차이 50 범주 4. 조례 내용에 관한 인식 차이 53 범주 5. 정책결정자의 의지부족 56 범주 6. 지속적인 관심 부재 58 범주 7. 지원 없는 업무 59 범주 8. 공무원의 역할 정립 60 범주 9. 지방자치 한계에 대한 인식 62 범주 10. 반대하기 64 범주 11. 애매모호한 태도 유지하기 65 범주 12. 적극적으로 벤치마킹하기 66 범주 13. 인권기본조례에 대한 인식 68 범주 14. 실효성 확보하기 어려운 조건 69 제2절 축코딩을 통한 패러다임 모형 도출 70 1. 인과적 조건 : 체화 및 공감대 형성 과정이 생략된 수직적 확산 71 2. 맥락적 조건 : 제정과정에서 행위자간 인식 충돌 경험 73 3. 중심현상 : 조례 제정을 집행의지로 받아들이지 않음 75 4. 중재적 조건 : 공무원의 역할과 지방차지 한계에 대한 인식 76 5. 대응전략 : 반대하기/애매모호한 태도 유지하기/적극적 벤치마킹 78 6. 결과 : 실효성 확보 어려움 80 제3절 핵심범주 도출 및 스토리 라인 81 제4절 기존 이론에서의 분석 결과 해석 85 1. 인권기본조례의 확산 85 1) 정책확산의 유형 85 2) 지역확산모형 88 2. 형식적 동형화와 상징적 동조(decoupling) 현상 91 3. 집행 담당자의 의지와 노력을 이끌어 내기 위한 조건 93 4. 제정과정에서 의회와의 관계 95 제5장 결론 98 제1절 연구결과 요약 및 결론 98 제2절 연구의 한계 104 《참고문헌》 105 Abstract 117 [표 목차] 인터뷰 대상자 정보 29 개방코딩의 결과 43 패러다임 모형 범주화 70 인과적 조건 71 맥락적 조건 73 중심현상 75 중재적 조건 76 작용 상호작용 : 대응전략 78 결과 80 인권기본조례 제정현황 86 광역단체의 채택유형에 따른 평균채택률 89 [그림 목차] Strauss & Corbin (1990: 1998) 의 패러다임 모형 32 개방코딩과 축코딩의 절차 37 전체 범주의 연결 과정 81 시간에 따른 혁신의 확산시나리오 : 점감형 87Maste