음식물 쓰레기 종량제 RFID 도입 요인과 효과성 분석 -인센티브를 통한 정책 활성화의 관점에서-

학위논문 (박사)-- 서울대학교 대학원 : 행정학과, 2017. 2. 정광호.국문초록 본 연구의 목적은 지난 2013년 도입되기 시작한 RFID 개별 계량 음식물 쓰레기 종량제 방식의 도입 요인을 밝히고 정책 효과 를 실증함으로써 정책 활성화를 위한 근거를 마련하는 데 있다. 우 리나라 환경부는 지난 2013년 이후 음식물 쓰레기 종량제를 도입한 이래 배출량을 감량하기 위하여 배출 수수료 인상이라는 정책 수 단(도구)를 활용해왔다. 이후 쓰레기 감량 효과를 더욱 극대화하기 위하여 세대별 종량제에 기반한 RFID 개별계량 방식의 도입을 추 진하고 설치에 필요한 모든 비용을 국고로 보조해왔다(서울시, 2016). 그러나 이러한 파격적인 지원에도 불구하고 2년이 지난 2015 년까지 서울시내 아파트 단지의 약 20%에서만 RFID 개별계량 방식 을 도입하고 있으며 자치구에서는 음식물 쓰레기 감량을 위하여 세 대별 종량제의 도입보다는 배출 수수료를 인상하는 것을 더 선호하 고 있다. 그렇다면 왜 RFID 방식의 도입과 활용이 원활하게 이루어 지지 않고 있는 것일까? 이러한 문제의식 하에 본 연구의 목적은 세 가지이다. 첫째, 본 연구에서는 서울시내 아파트 단지 2081개를 대상으로 로지스틱 회귀분석(logistic analysis)을 실시하여 어떠한 요인이 RFID 개별계량 도입을 좌우하였는지 조직적(아파트 단지) 수준에서 분석하여 아파트 단지의 RFID 도입을 좌우하는 요인이 무 엇인지 살펴볼 것이다. 두 번째, 마포구에서 수집한 데이터를 바탕 으로 PSM-DID 분석을 실시하여 세대별 종량제의 쓰레기 감량 효 과를 분석하고자 한다. 이를 바탕으로 RFID 개별계량 방식에서만 가능한 세대별 종량제가 효과적인 정책수단임에도 불구하고 RFID 방식의 도입이 원활하게 이루어지지 않는 이유를 정책 수단적 관점 에서 살펴보았다. 세 번째, 성북구의 사례를 바탕으로 시계열 분석 을 실시하여 배출 수수료 인상이 음식물 쓰레기 감량에 미치는 효 과가 미미함을 실증하였다. 궁극적으로 세 연구의 결과를 통하여 RFID 개별계량 방식의 도입과 활용을 활성화할 수 있는 정책적 제 언을 제시하고자 한다. 본 연구의 필요성은 Ascher(1987), Brunner(1996), deLeon(1994) 등과 같은 정책학자들이 정책학의 실패원인으로 지적 하고 있는 세 가지 요인에서부터 찾아볼 수 있다. 이들에 의하면 정 책학의 실패 원인은 (1) 기술관료적 지향성(technocratic orientation) 으로 인한 정치/관계의 배제, (2) 분석적 오류(analytical error)로 인한 맥락의 왜곡과 간과, (3) 도구적 합리성(intstrumental rationality)의 지나친 추구의 세 가지로 정리하여볼 수 있다. 쓰레기 종량제에 관한 기존 연구들이 RFID 개별계량 방식 도입과 활용 지 연에 대한 해답을 제시하지 못하고 있는 이유는, 기존 연구들이 정 책학의 세 가지 실패원인을 내포하고 있기 때문이다. 첫 번째, 쓰레 기 종량제 도입에 관한 선행연구들은 종량제 도입 요인을 도출하는 데 거의 관심을 가지지 않았으며, 특히 도입 과정에서 지역주민들과 정부 간 관계에 주목하지 않았다. 그러나 RFID 방식의 도입을 결정 하는 가장 실질적 단위는 아파트 단지이며 RFID 방식은 아파트 단 지 주민들이 자치적으로 결정한다. 따라서 기술관료적 관점에서 벗 어나 아파트 단지의 특성 및 정부와 아파트 단지 주민들의 상호작 용에 주목하여 도입 요인을 도출하였을 때, 비로소 RFID 방식 도입 에 관한 가장 적실성 있는 정책적 제언을 할 수 있다. 따라서 서울 시 아파트 단지를 분석 단위로 도입요인을 도출한 본 연구를 통하여 향후 정책 도입 활성화를 위한 타겟팅과 향후 정책 활성화를 위 하여 정부가 해야 하는 역할을 제시할 수 있었다. 두 번째, 쓰레기 종량제의 효과를 밝힌 연구들에는 몇 가지 분석상의 오류들이 존재 하여 세대별 종량제의 효과를 면밀히 밝히지 못하였다. RFID 개별 계량 방식의 도입 전에는 측정 기술의 한계로 인하여 세대별로 배 출한 쓰레기량을 측정 및 수집할 수 없었기 때문에 분석 단위가 광 역시/도로 매우 광범위하게 설정되거나(홍성훈, 2001) 각 세대에게 배출량을 직접 리포트하게 하는 방식(Houtven and Morris, 1999)으 로 연구가 이루어졌다. 본 연구에서는 마포구에 위치한 73개 아파트 단지들을 대상으로 DID 분석을 실시하여 세대별 종량제 방식의 쓰 레기 감량 효과를 밝혔다. 세 번째, 지나친 도구적 합리성의 강조로 인하여 정책 수단적 관점에서의 연구가 진행되지 못하였다. 쓰레기 종량제의 관한 기존 연구들은 종량제 이전의 쓰레기 수거 방식과 비교하여 종량제가 얼마나 쓰레기를 감량했는지에 주로 관심을 기 울여왔다. 그러나 종량제를 도구적 관점에서만 파악했을 때에는 정 책 수단이 효과적임에도 불구하고 왜 도입되지 않는지, 혹은 도입을 더욱 활성화하기 위해서는 어떠한 요건을 갖추어야하는지에 대한 단초를 제시할 수 없다. 따라서 보다 경제적 효율성 외에 다양한 가 치들을 모두 포괄하는 형태로 정책 평가가 이루어져야한다. 본 연구 는 도구적 합리성에서 벗어나 세대별 종량제와 배출 수수료 인상을 정책 수단적 관점에서 파악함으로써 세대별 종량제가 효과적으로 정책 목표를 달성할 수 있는 정책수단임에도 불구하고 도입이 지연 되고 있는 이유를 제시하였다. 본 연구가 가지는 이론적 함의를 살펴보면 다음과 같다. 먼 저 전통적 경제학에서 논란이 되어왔던 그룹 인센티브와 개인 인센티브의 효과를 비교하여볼 수 있었다. 개인 인센티브 방식의 효과성 을 주장하는 학자들은 그룹 인센티브 방식이 야기하는 사회적 태만 (social loafing)과 무임승차(free riding) 현상을 지적한다. 마포구를 대상으로 한 DID 분석 결과 단지별 종량제 방식보다 RFID를 활용 한 세대별 종량제 방식에서 보다 큰 음식물 쓰레기 감량 효과가 있 는 것으로 도출되었으며, 이를 통하여 개인 인센티브 제도가 효과적 으로 조직의 성과를 향상할 수 있음을 실증적으로 확인할 수 있었 다. 뿐만 아니라 인센티브 체계의 작동에 있어 성과의 측정과 평가 가 가지는 중요성을 재확인할 수 있었다. 인센티브를 연구한 학자들 은 성과의 공정한 측정이 인센티브 제도의 효과적 구축과 작동에 영향을 미칠뿐만 아니라, 더 나아가 조직 내 신뢰와 조직 구성원의 태업, 조직 이탈에까지 영향을 미칠 수 있는 중요한 요소임을 강조 한다. 마지막으로 오염세(emission fee)의 오염 배출량 감소 효과에 대하여 실증하여볼 수 있었다. 오염세는 시장 원리를 작동시켜 환경 오염을 줄이고자 고안된 정책 수단 중 하나로, 쓰레기 종량제를 대 상으로 한 연구에서도 그 효과에 대한 연구가 많이 이루어져왔다. 그러나 쓰레기 배출 수수료의 인상이 쓰레기 배출량을 감소시키는 지에 대한 상반된 연구결과가 존재하는 상태이다. 본 연구를 통하여 현재 우리나라 음식물 쓰레기 종량제에서 활용되고 있는 쓰레기 배 출 수수료의 오염 감소 효과가 거의 없음을 실증하였다. 본 연구가 가지는 정책적 함의는 다음과 같다. 먼저 인센티 브 시스템의 효과적 작동을 위하여 혁신 과학기술이 수행해야 하는 역할을 재점검하였다. 정책의 영역에서 과학기술이 수행해야하는 바 는 본 연구에서 다룬 사례에서와 마찬가지로 기존 제도의 틀 안에 서 제도의 효율적 수행을 꾀할 수 있는 도구적 역할이라 할 수 있다. 본 연구를 통하여 과학기술이 인간의 성과를 정확하게 측정하고 정보의 축적을 용이하게 하여 인간이 구축한 인센티브 시스템의 효 과적 작동을 꾀한 사례를 제시하였다. 또한 정책 수단의 한 방법으 로 활용될 수 있는 그룹 인센티브와 개인 인센티브 중 개인 인센티 브 방식이 가지는 가능성을 확인하여볼 수 있었다. 집단 인센티브를 연구한 우리나라의 학자들은 한국과 같이 집단주의 문화가 강하게 작용하는 집단에서 개인 인센티브를 도입하는 것은 상호간의 협력 을 저해하고 불필요한 경쟁을 야기할 것임을 경고한다. 그러나 본 연구를 통하여 한국적 상황 하에서도 충분히 개인 인센티브를 효과 적 정책 수단으로 활용할 수 있다는 것을 확인할 수 있었다. 마지막 으로 본 연구에서는 음식물 쓰레기 감량에 있어 RFID 방식 도입이 미치는 긍정적 효과를 실증함으로써, 정책 도입의 근거를 마련하였 다고 할 수 있다. 음식물 쓰레기 처리에 있어 RFID 기술이 미치는 영향이 실증되어야 하는 근거는 다음과 같이 설명하여 볼 수 있다. 먼저, 환경부(2013)에서 밝히고 있는 바와 같이 환경부는 음식물 쓰 레기 감량을 위하여 세대별 종량제에 기반한 RFID 개별계량 방식을 매우 정력적으로 도입하고자 하나, 자치구에서는 배출 수수료의 인 상을 통하여 음식물 쓰레기를 감량하고자 한다. 이러한 상황 하에서 음식물 감량에 대한 RFID 방식의 효과를 실증한 것은 향후 RFID 기술의 적극적 도입을 뒷받침해줄 수 있는 근거를 마련해주었다고 할 것이다. 그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 가진다. 먼저 도입 요 인 분석에 있어 도입이 이루어지기까지 얼마만큼의 시간이 걸렸는 지, 그리고 현재 전체 표본 중 RFID 개별계량이 도입된 표본은 어 느 정도인지에 대한 정보를 종속변수에 반영하고 있지 못하다. 따라서 향후 RFID 개별계량의 도입이 어느 정도 완료된 시점에서는 생 존분석(survival analysis)법, 그 중에서도 위험함수(hazard function) 을 이용한 분석이 이루어져야할 것이다. 또한 본 연구의 연구는 서 울시 25개 자치구 중 2개 구를 대상으로, 제한적인 시간적 범위 내 에서 연구를 수행하였다는 한계점을 지니며 이를 토대로 음식물 쓰 레기 종량제의 효과를 일반화하는 것이 옳은지에 대한 비판에 직면 할 가능성이 있다. 또한 본 연구에서는 세대별 종량제와 단지별 종 량제의 DID 분석에서 경향점수매칭(Propensity Score Matching)법 을 이용하여 실험 집단과 통제 집단의 1대 1 매칭을 시도한 후 이 중통제(Doubly Robust Estimation)를 활용한 DID분석을 시도하였 다. 그러나 경향점수 매칭의 효과성에 대해서는 많은 비판들이 존재 한다. 마지막으로 데이터의 분석단위 오류를 지적하고자 한다. 본 연구에서 활용된 아파트 단지 거주민 평균 연령과 평균 가구원 수 변수는 본 연구의 분셕 단위가 아파트 공동주택단지임에도 불구하 고 자료 수집의 한계로 인하여 행정동 기준의 자료들을 대신 활용 하였다. 따라서 향후 보다 엄밀한 자료 수집을 위하여 노력할 필요 가 있다.제 1장 서론 1 제 1절 연구의 목적과 필요성 1 제 2절 연구의 범위와 방법 6 1. 연구의 범위 6 2. 연구의 방법 7 제 3절 연구의 구성 9 제 2장 음식물쓰레기 종량제와 RFID 기술 13 제 1절 쓰레기 종량제 13 1. 쓰레기 종량제 정책의 의미와 종류 13 1) 쓰레기 종량제의 의미 13 2) 쓰레기 종량제의 종류 15 2. 쓰레기 종량제의 한계 18 제 2절 쓰레기 종량제와 정책수단(policy instruments) 20 1. 정책수단의 필요성과 정의 20 2. 정책수단의 유형 20 3. McDonell과 Elmore의 정책 수단 유형 22 4. 음식물 쓰레기 종량제와 정책 수단 27 제 3절 한국의 음식물쓰레기 종량제 32 1. 한국의 음식물 쓰레기 종량제 32 2. RFID 개별계량 방식(공동주택) 37 3. 주택형태별 음식물 쓰레기 종량제 39 1) 공동주택(아파트) 40 2) 기타 배출원(단독주택, 소형음식점, 다량배출사업장) 41 제 4절 RFID 기술 도입과 음식물 쓰레기 종량제 42 1. RFID기술의 도입 42 2. 사용방법 43 3. 서울시 현황 45 1) 공동주택(아파트) 45 2) 단독주택 46 3) 소형 음식점과 다량배출사업장 47 제 5절 RFID 기술 48 1. RFID 기술의 역사와 활용 사례 48 1) RFID 기술의 역사 48 2) RFID 기술의 활용사례 50 (1) 국방과 보안 (Defense and Security) 50 (2) 식별 (Identification) 52 (3) 환경(Enviromental application) 53 (4) 교통(Transportation) 55 (5) 보건복지 (Healthcare and Welfare) 56 (6) 농축산업 (Agriculture and Livestock) 58 2. RFID 활용의 문제점 60 제 3장 RFID의 도입 요인 분석 67 제 1절 서론 67 제 2절 배경이론의 검토 72 1. 과학기술 도입 결정 요인 이론 72 1) 기술수용주기 모형 72 2) 혁신 확산 이론(Innovation Diffusion Theory) 76 3) 기술수용모형(Technology Acceptance Model) 79 4) 조직-기술-환경모형 (TOE model) 82 (1) TOE 모형의 개요 82 (2) 기술적 요인 84 (3) 조직적 요인 87 (4) 환경적 요인 90 (5) 정부의 영향력 91 2. 혁신의 전파 92 1) 캐즘 모형(Chasm model) 92 2) Technology Hype 모형 94 3. 선행연구의 한계와 본 연구의 필요성 99 제 3절 연구의 설계 105 1. 연구대상 설정과 데이터 수집 105 1) 연구 대상 105 2) 데이터 수집 106 2. 가설의 설정 107 1) 기술적 요인 107 2) 조직적 요인 109 3) 환경적 요인 111 3. 연구의 모형 114 4. 분석 방법 115 1) 로지스틱 회귀분석 모형 115 2) 심층 인터뷰 115 3) 연구의 흐름 116 5. 변수의 측정 118 제 4절 실증분석 126 1. 기초통계분석 126 1) 종속변수의 기초통계분석 126 2) 독립/통제변수의 기초통계분석 140 (1) 연속형 변수의 기초통계분석 140 (2) 범주형 변수의 기초통계분석 143 2. 로지스틱 회귀분석(logistic regression analysis) 144 제 5절 소결 150 제 4장 세대별 종량제 도입효과 분석 153 제 1절 서론 153 제 2절 배경이론의 검토 157 1. 경제적 인센티브의 활용 157 2. 집단 인센티브의 효과성과 무임승차 현상 164 3. 개인 인센티브의 활용 169 4. 과학기술의 정책 활용 가능성과 인센티브 175 1) 과학기술의 정책활용 가능성 175 2) 과학기술과 인센티브의 작동 179 5. 선행연구와의 차별성과 본 연구의 필요성 180 제 3절 연구의 설계 185 1. 연구대상 설정과 데이터 수집 185 2. 가설의 설정 189 3. 연구의 모형 191 4. 분석 방법 195 5. 변수의 측정 199 제 4절 실증분석 203 1. 기초통계분석 203 1) 경향점수(propensity score) 분석 203 2) 종속변수의 기초통계분석 206 3) 독립/통제변수의 기초통계분석 211 2. 이중차감법(Difference in Difference) 분석 214 제 5절 소결 219 제 5장 배출 수수료 인상효과 분석 221 제 1절 서론 221 제 2절 배경이론의 검토 225 1. 쓰레기 종량제와 시장 원리의 활용 225 2. 오염세와 배출 수수료의 부과 227 제 3절 연구의 설계 231 1. 연구대상 설정과 데이터 수집 231 1) 연구 대상 231 2) 데이터 수집 234 2. 가설의 설정 234 3. 연구의 모형 236 4. 분석 방법 240 5. 변수의 측정 242 제 4절 실증분석 245 1. 기초통계분석 245 1) 종속변수의 기초통계분석 245 2) 독립/통제변수의 기초통계분석 254 2. 시계열 분석 259 1) 최적시차 선정 259 2) 단위근(unitroot) 검정 260 3) 시계열 분석 262 제 5절 소결 270 제 6장 결론 273 제 1절 연구 결과의 요약 273 제 2절 연구의 함의 276 1. 연구의 이론적 함의 276 2. 연구의 정책적 함의 281 제 3절 연구의 한계와 향후 연구 방향 284 참고문헌 287 327 영문초록 329Docto