Die Ansätze der Weltbank zur Reform des öffentlichen Dienstes und zur Stärkung der Verwaltung in Afghanistan: Errungenschaften und Misserfolge

Abstract

“Develop a lean, effective and honest civil service and institutions of public accountability” (World Bank, 2001, p. 14) By 2004, the World Bank and the Government of Afghanistan (GoA) jointly proposed the strategic CSR objective as: “Building a reformed and sustainable civil service accountable to its citizens to provide services that are affordable, accessible, and adequate” (Independent Evaluation Group, 2012, p. 36) “I always liked the fact that World Bank wanted more efficiency. It wanted to promote increased salaries but at the same time, reduced number of employees in line ministries and agencies. World Bank wanted to make leaner structures of ministries and agencies. One other good principle that it always promoted was to improve management capacity in important ministries. I think we achieved good results in terms of performance of line ministries because of injection of qualified people in line ministries’ management through special WB financial assistance, but we clearly fell short on achieving strategic long-term CSR objectives”. (Former DG IARCSC, Interview 1, March 2022) In the case of developing and post-conflict states, the international development and financial institutions (IOs and IFIs) not only lead the state-building process in a significant manner, but they also engage with the client governments in public sector reforms (PSR) in a formidable way. Amongst, today’s existing IOs, the World Bank is arguably the leading organization in terms of financing and promoting PSR in the context of developing and post-conflict countries. Public sector reform constitutes as one of the main pillars of the reconstruction, economic recovery, and development agenda. While under the larger PSR framework, civil service reform (CSR) forms the cornerstone initiative for improving the government’s performance, efficiency, effectiveness, and ultimately delivery of services to the people. In terms of CSR, the role of the World Bank is even more integral because it provides the financial resources and the technical assistance that are critical for advancing the reform agenda and implementing the programs and projects. In the case of Afghanistan, the International Bonn Conference of December 2001 marked a historical shift in the context of the country and resulted in the start of a never before experienced era of international aid and assistance for reconstruction and development. The Interim-Government of Afghanistan established in December 2001, based on this Bonn Conference’s agreements which was mutually endorsed by the selected political leadership and its international political and development allies, established the Independent Administrative Reform and Civil Service Commission (IARCSC) in May 2002 with the aim to promote and implement civil service reforms in the Afghan public administration. At the same time, the World Bank as arguably the leading international counterpart organization for the Government of Afghanistan (GoA) in the reconstruction and development agenda, undertook the role of the administrator for the multi-donors’ funding mechanism established unanimously by all the international donors and partners, which was titled ‘Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF)’. “The ARTF was and continues to be a unique feature of the Afghanistan portfolio. It is the largest single country multi-donor trust fund in the World Bank and provided US$12.3 billion (ARTF 2020) of almost exclusively on-budget support to Afghanistan between 2002 and 2020” (Verheijen et al., 2022, p. 4). Therefore, the World Bank became the IARCSC’s direct counterpart to develop and pursue civil service reform objectives and implement the programmatic framework in the Afghan civil service administration. The World Bank sanctioned considerable amount of financial and technical resources for the CSR programs and projects through the ARTF, and together these two institutions as the two main actors, implemented a series of civil service reform and administrative capacity building programs and projects between 2002 to 2021, to achieve the strategic CSR objective. The main question of this thesis is to assess, whether the World Bank financed and supported civil service reform programs and projects achieved the strategic CSR objective or not? After a pause from 1996 to 2001, the World Bank reinitiated its direct engagement with Afghanistan in November 2001. In its most initial reengagement paper on Afghanistan, the World Bank in terms of the Afghan civil service administration, presented a strategic reform vision, which stated: “Develop a lean, effective and honest civil service and institutions of public accountability” (World Bank, 2001, p. 14). By 2004, this vision was further translated in collaboration with GoA into a more defined strategic CSR objective, which stated: “Building a reformed and sustainable civil service accountable to its citizens to provide services that are affordable, accessible, and adequate” (Independent Evaluation Group, 2012, p. 36). In order to find the answer to the main question, this thesis thoroughly reviews and analyses the programmatic results and outcomes of the major World Bank financed and supported CSR programs and projects from 2002 to 2021. It is worth noting that the programmatic objectives of all these programs and projects were entirely derived from the strategic objective, and the main aim was to achieve the elements of the strategic CSR objective. The final analysis of this research concludes that the strategic CSR objective was not achieved. But at the same time, it presents two main observations. The first observation is that the programs and projects in which the World Bank mainly undertook the role of a coordinator for the program with other international and national stakeholders, and allowed the IARCSC to take the lead implementation role, achieved results that were more in-line with the programmatic objectives. While, the second observation is that the programs and projects where the World Bank undertook a direct implementation role, those projects delivered more failed results especially against the programmatic objectives. Furthermore, in order to conduct a more comprehensive analysis of the programmatic results, this thesis reviews and analyses the achievements in terms of intended and unintended results produced by these World Bank supported CSR programs and projects. The intended results were the outcomes that were planned as the programmatic objective, while the unintended results were the positive outcomes which were not initially planned as the programmatic objective but had a positive impact on promoting the overall civil service reform agenda in the Afghan civil service administration. While, the failures are classified within the categories of internal and external factors. This thesis recognizes internal factors as the issues related to the project and its process. While, the external factors are the issues related to the concerned GoA institutions and the political, bureaucratic, and social contexts. The final analysis indicates that the majority of the achieved intended results were produced by the programs where the IARCSC independently led the program’s implementation, while, the projects directly implemented by the World Bank produced more unintended positive results. In the same manner, it is also noted that the programs where the World Bank undertook a direct implementation role, produced more failures than achievements. In this case, the external factors played a more significant role in undermining the program’s objectives, priorities, and implementation activities. Finally, based on the conclusion and findings, this thesis notes implications and provides recommendations for the practitioners and academics on the World Bank’s future CSR engagement approach and framework in the developing and post-conflict states. Also, since this thesis is completed at a time when the World Bank has officially suspended its direct engagement again with Afghanistan due to the ongoing political crisis, the recommended changes in the World Bank’s CSR programmatic framework, may also be considered when the organization resumes back its direct operations in Afghanistan, specifically in the area of civil service reforms in future.Die internationalen Organisationen und Finanzinstitutionen (IOs und IFIs) sind ein integraler Bestandteil der globalen Politik, Wirtschaft und Verwaltung in der heutigen Welt. Diese Institutionen wie der IMF, die Weltbank, die Vereinten Nationen (UN), die Welthandelsorganisation (WTO), die Europäische Union (EU) und einige andere üben einen erheblichen politischen, wirtschaftlichen und sogar sozialen Einfluss auf die Entwicklungs- und Post-Konflikt-Länder der Dritten Welt aus. Während die Ergebnisse der politischen und wirtschaftlichen Programme der IOs umstritten sind, wird die finanzielle und technische Unterstützung, die sie den nationalen und lokalen Regierungen gewähren, allgemein geschätzt. Unter diesen Institutionen ist die Weltbank der wohl führende internationale Partner der Regierungen der Entwicklungsländer und der Länder post-Konflikten in den Bereichen Reform des öffentlichen Sektors (PSR), Management des öffentlichen Sektors und Reform des öffentlichen Dienstes (CSR). In den letzten fünf Jahrzehnten hat die Weltbank beträchtliche finanzielle und technische Ressourcen in die CSR in den Ländern der Dritten Welt investiert, was meist im Einklang mit den Strukturanpassungsprogrammen (SAPs) des IMF stand. Die CSR der Weltbank war eine wichtige und konsequente Komponente ihres umfassenderen PSR-Rahmens und wurde in hohem Maße durch die Reformelemente des neue öffentliche Verwaltung (NPM) inspiriert. Diese Studie stellt fest, dass die drei wichtigsten und konsistenten Bereiche des CSR-Programmrahmens der Weltbank sind: Verkleinerung, Entwicklung der institutionellen Leistung und Aufbau von Verwaltungskapazitäten. Die Studie stellt außerdem fest, dass es bei allen CSR-Flaggschiff-Programmen zwei Hauptakteure gibt. Diese sind: die Weltbank und die politische Kundenregierung und institutionelle Führung. Im Falle von Afghanistan, nach einer Pause von 1996 bis 2001 nahm die Weltbank ihr direktes Engagement im November 2001 wieder auf und eröffnete ihre Resident Mission unmittelbar nach der Einsetzung der Interimsregierung, die auf der internationalen Afghanistan-Konferenz in Bonn 2001 gebildet wurde. Die Weltbank übernahm die Rolle des Verwalters des Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF). Der ARTF ist der von allen internationalen Gledgebern und Partnern einstimmig eingerichtete Finanzierungsmechanismus zur Förderung des Wiederaufbaus und der Entwicklung des Landes. Die Internationale Bonner Konferenz, auf der die Islamische Republik Afghanistan (2004-2021) gegründet wurde, gehörte CSR zu den wichtigsten Verpflichtungen, und die Politiker und politischen Parteien, die an der Konferenz teilnahmen, hatten sich gemeinsam verpflichtet, CSR in der afghanischen öffentlichen Verwaltung umzusetzen. Daher gründete die Übergangsregierung im Mai 2002 die Unabhängige Kommission für Verwaltungsreform und öffentlichen Dienst (IARCSC), die den Auftrag erhielt, die CSR in Zusammenarbeit mit den internationalen Partnern und Geldgebern zu leiten. Mittlerweile erklärte die Weltbank als Verwalter des ARTF die CSR zu einer strategischen Priorität innerhalb des umfassenderen Wiederaufbau- und Entwicklungsprozesses und legte gleich eine strategische Vision vor, die hieß: "Entwicklung eines schlanken, effektiven und ehrlichen öffentlichen Dienstes und von Institutionen der öffentlichen Rechenschaftspflicht" (Weltbank, 2001, S. 14). Bis 2004 wurde diese Vision in Zusammenarbeit mit der GoA in ein genauer definiertes strategisches CSR-Ziel umgewandelt, das lautete: "Aufbau eines reformierten und nachhaltigen öffentlichen Dienstes, der den Bürgern gegenüber rechenschaftspflichtig ist und Dienstleistungen erschwinglich, zugänglich und angemessen erbringt" (IEG, 2012, S. 36). Die Hauptfrage dieser Doktorarbeit ist daher, ob die von der Weltbank finanzierten und unterstützten CSR-Programme- und Projekte das strategische CSR-Ziel erreicht haben oder nicht. Um das strategische Ziel der CSR in der afghanischen öffentlichen Verwaltung zu erreichen, wurde die Weltbank zum direkten Partner der IARCSC bei der Förderung und Umsetzung von CSR-Programmen in der afghanischen öffentlichen Verwaltung. Die Weltbank stellte über den ARTF beträchtliche finanzielle und technische Ressourcen für CSR-Programme- und Projekte zur Verfügung, und gemeinsam führten die beiden Institutionen als Hauptakteure zwischen 2002 und 2021 eine Reihe von CSR-Programmen- und Projekten durch, die auch den Aufbau von Verwaltungskapazitäten umfassten. Um eine Antwort auf die Hauptfrage zu finden, werden in dieser Arbeit die programmatischen Ergebnisse und Resultate der wichtigsten von der Weltbank finanzierten und unterstützten CSR-Programme- und Projekte von 2002 bis 2021 gründlich untersucht und analysiert. Es ist erwähnenswert, dass die programmatischen Ziele all dieser CSR-Programme- und Projekte vollständig aus dem strategischen CSR-Ziel abgeleitet wurden, und das Hauptziel dieser Programme- und Projekte war es, die Elemente des strategischen CSR-Ziels zu erreichen. Die abschließende Analyse dieser Recherche kommt zu dem Schluss, dass das strategische CSR-Ziel nicht erreicht wurde. Gleichzeitig werden jedoch zwei wichtige Feststellungen getroffen. Die erste Beobachtung ist, dass die Programme- und Projekte, bei denen die Weltbank hauptsächlich die Rolle eines Koordinators für das Programm mit anderen internationalen und nationalen Akteuren übernahm und dem IARCSC erlaubte, die führende Rolle bei der Umsetzung zu übernehmen, Ergebnisse erzielten, die eher den programmatischen Zielen entsprachen. Die zweite Beobachtung ist, dass die Programme- und Projekte, bei denen die Weltbank eine direkte Umsetzungsrolle übernommen hat, insbesondere im Hinblick auf die programmatischen Ziele eher verfehlte Ergebnisse lieferten. Um eine umfassendere Analyse der programmatischen Auswirkungen vorzunehmen, werden in dieser Arbeit die Ergebnisse der von der Weltbank geförderten CSR-Programme- und Projekte im Hinblick auf beabsichtigte und unbeabsichtigte Ergebnisse überprüft und analysiert. Die beabsichtigten Ergebnisse waren die positiven Resultate, die als programmatisches Ziel geplant waren, während die unbeabsichtigten Ergebnisse die positiven Ergebnisse waren, die ursprünglich nicht als programmatisches Ziel geplant waren, aber eine positive Auswirkung auf die Förderung der allgemeinen CSR-Agenda in der afghanischen öffentlichen Verwaltung hatten. Die Misserfolge werden in die Kategorien der internen und externen Faktoren eingeteilt. In dieser Arbeit werden die internen Faktoren als die Probleme im Zusammenhang mit dem Projekt und seinem Prozess betrachtet. Bei den externen Faktoren handelt es sich um die Probleme, die mit den betroffenen Institutionen der Regierung und dem politischen, bürokratischen und sozialen Umfeld zusammenhängen. Die abschließende Analyse dieser Arbeit zeigt, dass die Mehrzahl der beabsichtigten positiven Ergebnisse durch die Programme erzielt wurde, bei denen das IARCSC die Programmdurchführung unabhängig leitete, während die direkt von der Weltbank durchgeführten Projekte mehr unbeabsichtigte positive Ergebnisse erbrachten. Ebenso ist festzustellen, dass die Programme, bei denen die Weltbank eine direkte Durchführungsrolle übernahm, mehr Misserfolge als Erfolge brachten. In diesem Fall spielten externe Faktoren eine größere Rolle bei der Untergrabung der Programmziele, Prioritäten und Umsetzungsaktivitäten. Auf der Grundlage der Schlussfolgerungen und Ergebnisse werden in dieser Arbeit Empfehlungen für Praktiker und Wissenschaftler zum künftigen CSR-Engagement der Weltbank in Entwicklungs- und Post-Konflikt Ländern formuliert. Da diese Arbeit zu einem Zeitpunkt abgeschlossen wurde, an dem die Weltbank ihr direktes Engagement in Afghanistan aufgrund der anhaltenden politischen Krise offiziell wieder eingestellt hat, können die empfohlenen Änderungen im programmatischen Rahmen der Weltbank für CSR auch in Betracht gezogen werden, wenn die Organisation ihre direkte Tätigkeit in Afghanistan, insbesondere im Bereich CSR, in Zukunft wieder aufnimmt