Large sums of money have been poured into developing countries by donors, aid agencies and NGOs to
improve people’s access to water. However, many of the constructed water sources have broken down or
are dysfunctional. At the same time, donors, governments and NGOs rush to achieve coverage targets,
ambitiously set and inaccurately measured. This paper proposes a new way of measuring the impact of
investments. Assessing investments in “waterpersonyears”
over a defined period of time, allows for a
more efficient allocation of resources, and calls for a rethinking of the current development approach.
Measuring in waterpersonyears
is necessary in order to shift focus from new infrastructure
development to operation and maintenance of existing water systems, something that is crucial for
sustainability

Andreas G. Koestler (7217984)

Lucrezia Koestler (7217987)

Marius A. Koestler (7217528)

English

Loughborough University Institutional Repository

KOESTLER, KOESTLER & KOESTLER 34th WEDC International Conference, Addis Ababa, Ethiopia, 2009 WATER, SANITATION AND HYGIENE: SUSTAINABLE DEVELOPMENT AND MULTISECTORAL APPROACHES Coverage as a misleading development goal: the concept of water­person­years A.G. Koestler, M. A. Koestler & L. Koestler, Norway REVIEWED PAPER 161 Large sums of money have been poured into developing countries by donors, aid agencies and NGOs to improve people’s access to water. However, many of the constructed water sources have broken down or are dysfunctional. At  the same time, donors, governments and NGOs rush  to achieve coverage  targets, ambitiously set and inaccurately measured. This paper proposes a new way of measuring the impact of investments. Assessing investments in “water­person­years” over a defined period of time, allows for a more efficient allocation of  resources, and calls for a rethinking of  the current development approach. Measuring  in  water­person­years  is  necessary  in  order  to  shift  focus  from  new  infrastructure development  to  operation  and  maintenance  of  existing  water  systems,  something  that  is  crucial  for sustainability. Introduction During the last 40 years, developed countries have invested large sums of money in developing countries to improve their water situation. In an attempt to measure the impact of the money spent, governments, donors and  NGOs  are  continuously  asked  to  report  on  progress.  Development  actors  use  different methods  to measure impact and sustainability, upon which discussions about further investments take place. The most common  is  “coverage”,  but  there  are  also  others  such  as  the  “sustainability  snapshot”  and  the  “equity distribution indicator” (Sugden 2003). However, none of  these have a  time element, and even  the World Bank, that has strengthened their definition of sustainability, has failed to introduce a measurable indicator other  than  coverage  (World  Bank  Group  2008).  Coverage  is  calculated  in many  different  ways,  but  is normally expressed as a percentage of  the  total population that has access to drinking water. In addition, governments and international agencies such as the UN set global and local coverage targets to guide the development process. The ultimate goal is to reach 100% coverage, something that produces the incentive to annually report an increase in coverage. There are many critics of the calculation of coverage, reliability and actuality  of  data and adverse  effects  of  the  “coverage­mania”  on  the  ground. This  paper argues  that  it  is wrong  to  use  coverage  as  the  main  indicator  of  development  in  the  first  place,  since  it  provokes counterproductive  incentives  and  gives  a  wrong  picture  of  the  long­term  results  and  impacts  of  an investment. The operation and maintenance ghost As  a  result  of  the  incentives  produced  by  the  interest  in  increasing  coverage,  the main  focus  of  donor agencies, governments and NGOs is the development of new infrastructure and extension of water supply to new populations. At  the  same  time, NGOs and governments  report  on a high number  of  breakdowns  of existing water  infrastructure, and the inability of current institutional and communal  structures to operate and maintain them. This short­term vision of implementing agencies and donors is a paradox at a time where sustainability is the biggest word. The problem of dysfunctional water points is not well documented and the real  figures  are  probably  much  higher  than  the  official  numbers.  Studies  show  that  the  90%  of  the handpumps set up in Africa break down within the third year of operation (WATSAN Consult undated). It is also  estimated  that more  than  35% of  all  rural water  supplies  in  sub­Saharan Africa  are not  functioningKOESTLER, KOESTLER & KOESTLER (Baumann 2005). The combination of the focus on coverage increase and the failure to collect data about dysfunctional  systems  give  a  distorted  picture  of  the  impact  of  developing  new  infrastructure  for water supply, and leads to an inefficient and irrational allocation of resources and efforts. There  are  many  examples  of  the  preference  of  donors  (and  hence  receiving  governments)  for  an implement­handover­exit  strategy,  adding  up  coverage  numbers  without  taking  into  account  the  current status of their functionality. In a country like Uganda that is quite advanced in terms of reforming its water and sanitation sector, only 8% of the conditional governmental grant for water allocated to each district is earmarked for operation and maintenance. 72% is allocated for the development of new sources, and the rest is  for monitoring and  software activities  (MWLE 2000). The  conditional  grants  in Uganda are  allocated based on coverage figures from the previous year. This means in practice that a district with high coverage and many water systems to operate and maintain, will receive a relatively small conditional grant, something that makes the budget for operation and maintenance even smaller. For every NGO or donor that “gives” a water system to the district, its small budget is stretched even further and the system becomes a burden for the administration. Frequent breakdowns and long downtimes are inevitable. The myth of the self­sustaining community In addition to the inappropriate allocation of scarce government resources, the lack of focus on operation and maintenance costs has been maintained by the myth that was introduced in the 1980s with the concept of community management. After a failed centralised approach, community management was implemented on large  scale  in  the  1990s  and  still  counts  as  the main management model  for  rural  water  supplies.  This approach is built on cost recovery of operation and maintenance costs (and sometimes also capital costs) within the user community. The collected money  from the community will be saved and used to pay  for maintenance and repairs. This was an attractive approach  for donors and NGOs, as it bypassed incapable and corrupt government structures (Lockwood 2004). At the same time, even if implemented carefully and followed  up  over  a  long  time,  the  fewest  communities  are  able  to  financially  cover  all  operation  and maintenance costs themselves (Carter 2002). After all, why should they? In the developed world, almost all water  supplies  are  subsidised  or  benefit  from  economies  of  scale.  Neither  is  available  for  remote  rural communities in developing countries. Nevertheless, the quest  for increased coverage has led to  turning a blind eye on this fundamental problem of sustainability. A consequence of the approach described above is that there is simply not enough money allocated for operation and maintenance since governments are pushed to prioritise new infrastructure and NGOs assume that the money for operation and maintenance will come from the local government or the community itself. Local governments need more money to support communities and carry out repairs and maintenance, and communities need  financial  support. Breakdowns and dysfunctional  systems are often blamed on a weak enabling  environment,  wrong  technology,  wrong management model,  bad  implementation  or  absence  of supply chains and remoteness of rural communities. However, if there was money allocated for operation and maintenance, all these obstacles could be overcome. If there was a flow of money from governments, donors and communities for operation and maintenance, institutions to take care of this would emerge. If people had enough money to buy spares, supply chains would be created (Oyo 2002). During a recent study looking at management models for rural water supplies in Uganda, the conclusion was that if there was no money for operation and maintenance, no system worked, independently of the management model or the type of support mechanism (Koestler 2008). A bad investment Why is it so hard to convince donors that money for operation and maintenance is important? This question becomes even more surprising when the economics of their investment is taken into account. Driven by the wish to increase coverage figures, donors have invested in an utterly inefficient way. By focusing on new infrastructure  and  neglecting  operation  and  maintenance  of  existing  systems,  they  are  constantly undermining their goal of 100% coverage, because each year a certain amount of people lose access due to dysfunctional  systems.  This  element  is  not  taken  into  account  because  coverage  is  a  static  indicator, unfortunately often based on cumulative historical figures rather than updated facts. It simply expresses how many additional people that get access to water through the development of a new water system. However, it does not take into account the number of people that will get water every year in future from the new water system, if it is kept functional. It is therefore necessary to add a time­aspect to the coverage figure, and call the indicator water­person­years (WPY). This indicator tells us how many people get access to water fromKOESTLER, KOESTLER & KOESTLER year one and each year throughout the lifetime of  the infrastructure, and makes  it possible to express the impact of an investment in a cumulative way, over a period of time. Thinking in water­person­years The easiest way to explain this concept is to look at a simple example: an organisation has in total 300 units of money to spend on water supply, and the investment cost of each supply is 100 units for a village of 1000 people. To simplify, the 100 units include both hardware and software costs, where the relative distribution will depend on local  settings. We also assume a constant population and  that money  today has the same value tomorrow. According to the approach used today, the main goal of the organisation will be a quick increase in coverage. It will therefore construct three water systems for 100 units each in 3 villages of 1000 people each. The total cost is 300 units. However, without any money reserved for follow up and operation and maintenance, each water system can be assumed to break down after a time of about 3 years. The total water­person­years this investment gives is therefore: 3 villages x 1000 people x 3 years = 9000 WPY If the organisation instead focused on one village and constructed one water system for 100 units, and set aside 10% of the investment cost (10 units) for operation and maintenance each year for the next 20 years, the result looks like this: 1 village x 1000 people x 20 years = 20 000 WPY The example shows that the impact of the investment is more than doubled (20 000 WPY instead of 9000 WPY) if enough money is allocated for operation and maintenance. What are  the  implications  of  the  calculations  above? The  goal  of  donors  and  governments  should  be  to supply as many people as possible with water over time with a certain amount of money. This means simply making a good investment and allocating resources in an efficient way. According to the result of the small exercise above, donors should, therefore, value the fact that a water system has been maintained and run for an additional year as much as the construction of a new system. Donors and governments should allow for money  spent  on  operation  and  maintenance,  even  if  this  is  less  prestigious  than  commissioning  new infrastructure project and requires long­term thinking and commitment. Thinking in water­person­years, a water system maintained should even be more valuable than a new system constructed. This is because for each  additional  year  that  the  infrastructure  lasts,  the  capital  cost  per  delivered WPY  diminishes,  hence increasing the effectiveness of the initial investment. In economic terms, therefore, focus should shift from new people supplied to people still supplied from previous investments. Only by allocating resources in this way they will have the highest potential impact and the projects will be truly sustainable. A paradigm shift What  would  this mean  in  practice?  If  donors  and  NGOs  had  to  set  aside  10%  of  investment  costs  for operation and maintenance each year for the next 20 years, this would mean a profound change in the whole development aid industry. In principal, no project should be allowed to be implemented or “given” to local authorities, unless this commitment was made. However, in reality this would be difficult to enforce for a developing country, enthusiastically accepting each possible donation. It would also be extremely difficult for  NGOs  and  donors  to  comply  with.  Donors  and  NGOs,  that  normally  like  short  projects  and  avoid commitment, would be extremely hard to persuade to accept commitments from 10 to 20 years of operation and maintenance costs for each water project. However, by increasing the requirements for implementing agencies  and  forcing  them  to  make  long­term  commitments,  they  would  also  become  more  stable, concentrating on a small area and designing projects with a long­term perspective. This leads to a smaller number  of  NGOs  active  in  each  geographical  area,  and  the  long­term  commitment  would  increase  the “entry­cost”  for  each NGO considerably. At  the  same  time,  communities would  benefit  in  terms  of  less confusion in the NGO jungle, less broken promises and better and more adapted projects implemented by a locally specialised NGO.KOESTLER, KOESTLER & KOESTLER These  assumptions  are  of  course  playing  with  ideas  that  would  be  extremely  hard  to  implement  in practice. The message of  this publication, however, is that it  is necessary  to move away  from the current focus on today’s water access coverage, not because the numbers are often wrong but because the indicator is based on a wrong assumption and leads to an inefficient allocation of resources. If donor agencies would ask governments and NGOs  to report on yearly  implemented projected WPY, the sustainability  of water supply projects in developing countries would increase drastically, simply as a result of an increased amount of money available for operation and maintenance. If the selection of new projects was based on WPY and not only on increased coverage, better and more sustainable projects would be designed, and it would also become easier to receive funding to rehabilitate or extend existing infrastructure. The effect of reporting in projected WPY is however linked to the timeframes in development planning. If WPY was considered with a three­year perspective for the durability of the infrastructure, today’s focus on new construction would be justifiable. However, international development should be based on a vision that investments today should last for the next generations to come. With this long­term perspective, WPY becomes the most reasonable way to measure impact, efficiency and sustainability. References Carter, R. (2002) Beyond the community, Contribution to ‘Beyond the Community’ E­conference on Scaling up of Community Management of Rural Water Supplies, http://www.jiscmail.ac.uk/lists/WSSCMANP.html (accessed 20.05.2008) Koestler, L. (2008) Private sector involvement in rural water supply – case studies from Uganda, Msc Project, WEDC, Loughborough University, UK Lockwood, H. (2004) Scaling up community management of rural water supply, Thematic Overview Paper, IRC International Water and Sanitation Centre, Delft, The Netherlands MWLE (2000) Rural water and sanitation implementation strategy and investment plan, Ministry of Water, Land and Environment, Government of Uganda, Uganda Oyo, A. (2002) Creating successful private sector supply chains – a resource guide for rural water supply and sanitation practitioners, Water and Sanitation Program, Washington DC, USA Sugden, S. (2003) Indicators for the water sector – examples from Malawi, Fieldwork Report, WaterAid, London, UK WATSAN Consult (undated), http://www.handpump.org/afri_pump/index.htm (accessed 30.10.2008) World  Bank  Group  (2008)  Sustainable  infrastructure  action  plan  FY  2009­2011,  World  Bank  Group, Washington DC, USA Contact details Andreas G. Koestler Fontes Foundation, Bernhard Herres vei 3 0376 Oslo, Norway Tel: +4790752856 Email: andreas.koestler@fontes.no www:  www.fontes.no Lucrezia Koestler Fontes Foundation (see principal author) Tel: +4748357913 Email: lucrezia.koestler@fontes.no Marius A. Koestler Fontes Foundation (see principal author) Tel: +4790021724 Email: marius.koestler@fontes.no

Coverage as a misleading development goal: the concept of water-person-years

https://repository.lboro.ac.uk/articles/Coverage_as_a_misleading_development_goal_the_concept_of_water-person-years/9585662/files/17224334.pdf

Coverage as a misleading development goal: the concept of water-person-years

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Loughborough University Institutional Repository