Piccirilli, G

Piccirilli G

Archivio della ricerca- LUISS Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli di Roma

Salvate la riforma dell’ordinamento penitenziario!*di Giovanni Piccirilli **(23 luglio 2018)1. Il passaggio di legislatura (e il cambio di indirizzo della nuova maggioranza, ancora inconcreto  non  del  tutto  visibile)  rischia  di  far  “saltare”  parti  importanti  di  un  interventoriformatore  lungamente  atteso  e  discusso,  quale  il  completamento  della  riformadell’ordinamento penitenziario.In questi giorni pendono dinanzi alle Camere, in attesa dei pareri parlamentari previstidalla legge di delega, ben quattro schemi di decreto legislativo, riguardanti parti crucialidell’impianto complessivo della riforma. Si tratta degli “atti del Governo sottoposti a parereparlamentare” nn. 16, 17, 20 e 29, rispettivamente concernenti “vita detentiva e lavoropenitenziario”,  la  complessiva  “riforma  dell’ordinamento  penitenziario”,  la  “disciplinadell’esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni” e la “giustizia riparativae mediazione reo-vittima”.Il  termine  per  l’esercizio  della  delega  scadrebbe  il  prossimo 3  agosto  2018  e  una“creativa” interpretazione delle sue modalità di esercizio rischia di porre nel nulla alcuni diquesti interventi, in particolare il primo e il terzo citati, per altro quelli che più da vicinoriguardano  le  misure  alternative  alla  detenzione,  impattando  quindi  direttamente  sullemodalità  di  esecuzione  della  pena  per  una  parte  significativa  di  detenuti,  nonchéindirettamente sul drammatico tema del sovraffollamento.2.  Il  punto problematico concerne l’eventualità  che tale  termine per  l’esercizio  delladelega possa, in alcuni o in tutti i casi considerati, slittare più avanti nel tempo, venendo acadere non il 3 agosto 2018 ma il 2 ottobre successivo, in ragione proprio delle dinamicheconnesse al rilascio dei pareri da parte del Parlamento.Provando  a  sintetizzare  un  meccanismo  procedurale  articolato,  ma  abbastanzaricorrente negli ultimi anni, sempre più spesso il legislatore delegante tende a far ricorso aspecifici  meccanismi  procedurali  finalizzati  a  garantire  tempi  congrui  per  una  correttadialettica  tra  Parlamento  (in  sede  di  espressione  del  parere)  e  Governo  (in  sede  diadozione dei relativi decreti legislativi, tenendo conto del parere parlamentare). In pratica,fissato un tempo a disposizione del Parlamento oltre il quale il Governo potrebbe agireanche senza attendere il  parere parlamentare, il  procedimento prefigurato dalla delegaprovvede a che il tempo per il Parlamento sia effettivo: ove infatti il Governo tardasse atrasmettere  lo  schema,  conseguentemente  avvicinando  troppo  il  termine  ultimo  perl’espressione del parere parlamentare alla scadenza prevista per l’adozione dei decretilegislativi, si determinerebbe, automaticamente, uno slittamento del termine per l’eserciziodella  delega  (slittamento  per  altro  temporalmente  superiore  al  tempo  “garantito”  alParlamento), così da lasciare a questo il tempo necessario per pronunciarsi, e far sì cheanche il Governo possa averne a disposizione per valutare – e, eventualmente, accogliere– i rilievi contenuti nei pareri parlamentari.Così ha disposto, anche in questo caso, il  legislatore (art.  1,  comma 83, l.  103 del2017), prevedendo appunto 45 giorni per l’espressione del parere parlamentare, decorsi iquali  il  Governo  potrebbe  adottare  i  decreti  delegati.  E,  per  agevolare  il  rilascio  e  il“seguito” del parere parlamentare, ha previsto un “bonus” di 60 giorni rispetto all’ordinariascadenza  del  termine  per  l’esercizio  della  delega,  nel  caso  in  cui  il  termine  per* Scritto sottoposto a referee.1l’espressione del parere parlamentare fosse venuto a scadere nei 30 giorni precedenti allascadenza della delega, o successivamente.Dunque, il termine per l’esercizio della delega in parola verrà a cadere il 3 agosto 2018(un  anno  dopo  l’entrata  in  vigore  della  legge  di  delega);  qualora  il  termine  perl’espressione del parere parlamentare sui singoli schemi di decreto (individuato nel 45simogiorno successivo alla ricezione del testo) cadesse in un momento successivo al 4 luglio2018,  si  verificherebbe – per  quello  schema di  decreto legislativo – lo  slittamento deltermine di esercizio della delega al 2 ottobre 2018.3. Però… Nel caso della riforma dell’ordinamento penitenziario, gli schemi di decretolegislativo  sono  stati  trasmessi  dal  Governo  Gentiloni  ormai  diverso  tempo  fa(rispettivamente: il 7 marzo, il 20 marzo, il 24 aprile e il 21 maggio 2018)1. È noto che l’avvio di questa legislatura è stato tutt’altro che breve e le Presidenze delleCamere non hanno ritenuto di  far  esprimere su questi  schemi di  decreto legislativo le“Commissioni  speciali  per  l’esame  di  atti  del  Governo”  attivate  “in  attesa”  dellecommissioni  permanenti  (che,  a  loro  volta,  si  è  ritenuto  –  opportunamente  –  di  nonconvocare per la costituzione prima della formazione del Governo). Tutti questi eventi equeste  attese,  sacre  per  la  politica  e  certamente  comprensibili  per  il  migliorefunzionamento delle istituzioni, sono tuttavia indifferenti al fluire del tempo, che tuttaviarisulta cruciale per quanto interessa in questa sede.Non  è  dato  sapere,  in  assenza  di  pronunciamenti  sul  punto,  se  ciò  è  avvenuto  inconsiderazione  della  specificità  della  materia,  o  per  una  valutazione  di  opportunità,  operché non si riteneva il tema urgente, o magari perché, in principio, non si è ravvisatocome imminente il termine di delega, confidando altresì nel suo slittamento a ottobre2. Adogni buon conto, le Presidenze di Assemblea hanno ritenuto di attendere la costituzionedelle  commissioni  permanenti  per  procedere  all’assegnazione  degli  schemi  di  decretolegislativo al fine di rendere il parere parlamentare. E tuttavia, almeno nei primi tre casi,già  al  momento  della  trasmissione  al  Parlamento,  era  evidente  che  l’eventualità  delloscorrimento non si  sarebbe potuta verificare: i  relativi  termini per i  pareri  parlamentari,infatti,  sarebbero scaduti  45 giorni  dopo, rispettivamente,  il  21 aprile,  il  4 maggio e l’8giugno 2018, e dunque ben prima del 4 luglio, data oltre la quale sarebbe intervenuto loslittamento descritto.  Diversa è la  situazione dell’ultimo atto  trasmesso, per  il  quale loslittamento si verifica, in quanto il termine per l’esercizio della delega è venuto a cadere,forse  non  a  caso,  il  5  luglio,  proprio  il  giorno successivo  all’inizio  della  “finestra”  chepermette il “bonus” citato.1 Ci  si  potrebbe interrogare  sulla  opportunità  –  non certo  sulla  capacità  –  del  Governo Gentiloni  diadottare gli schemi di provvedimento non in generale durante la prorogatio delle Camere precedenti, quantonei giorni  compresi tra le elezioni e l’avvio della nuova legislatura, ossia quando il  nuovo indirizzo dellamaggioranza  inizia  a  definirsi,  ma non  risulta  ancora  presente  né  un  Governo  appoggiato  dalla  nuovamaggioranza, né – in definitiva – quest’ultima. Diffusamente sul tema E.  CATELANI,  I  poteri normativi  delGoverno dopo lo scioglimento delle Camere e prima della formazione di un nuovo Governo fra prassi edirettive: il caso della legge delega n. 103 del 2017, in Archivio penale, 28 maggio 2018.2 La questione è già stata segnalata in dottrina da P.  MAZZINA,  Riforma dell'ordinamento penitenziario:quando il  provvedere per  emergenze  "stressa"  procedure e  organi  costituzionali,  in  Archivio  penale,  31maggio 2018, con ampi dettagli sulla prassi seguita. Nella stessa sede si riferisce la posizione contraria alcoinvolgimento delle commissioni speciali a una decisione delle Conferenze dei Presidenti di gruppo, speciealla Camera.  Tuttavia,  se consentito,  sembrerebbe che la decisione debba attribuirsi  almeno anche allaPresidenza di Assemblea, in sede di assegnazione, e non tanto (o non solo) alla Capigruppo, chiamata aintervenire in sede di definizione del mandato delle commissioni speciali e poi di programmazione dei lavoridell’aula. Sulla definizione del mandato delle due commissioni speciali v. le comunicazioni dei Presidenti alleAssemblee rispettivamente in A.S., XVIII leg., res .sten. 28 marzo 2018, p. 6 s., e A.C., XVIII leg., res .sten.10 aprile 2018, p. 2 s.2A oggi, solo sul secondo degli atti tramessi si sono espresse le commissioni competenti,per altro con pareri assai critici. E su di esso è dunque ipotizzabile, ma non scontato, chesi giunga entro il 3 agosto 2018 a un nuovo testo, sul quale dovranno di nuovo esprimersiin tempi brevi le commissioni parlamentari, per poi proseguire con l’adozione da parte delGoverno (e l’emanazione da parte del Presidente della Repubblica). Quanto  invece  ai  due  schemi  di  decreto  legislativo  su  “vita  detentiva  e  lavoropenitenziario”  e  “disciplina  dell’esecuzione  delle  pene  nei  confronti  dei  condannatiminorenni”3, la situazione è più complessa. È  ben  vero  che  i  primi  due  atti  sono  stati  trasmessi  alle  Camere  nel  periodo  diprorogatio, e in particolare nel lasso temporale tra la data delle elezioni (4 marzo 2018) ela  loro  prima  riunione  (23  marzo  2018),  che  segna  l’avvio  della  nuova  legislatura.  Edunque si potrebbe immaginare un qualche favor nei confronti delle Camere – se non altroal fine di evitare che la trasmissione di atti durante il periodo di scioglimento comporti, difatto,  una  riduzione  delle  finestre  temporali  utili  per  il  loro  intervento  –  ad  esempio“scomputando” i giorni in regime di prorogatio e riazzerando il tempo all’inizio della nuovalegislatura o, eventualmente, alla data di  costituzione della Commissione parlamentare“speciale”  (12  aprile  2018).  Tuttavia,  la  giurisprudenza costituzionale  più  recente  sulladelega legislativa sembra aver valorizzato proprio la data di trasmissione dal Governo alParlamento come risultante dal singolo atto, prendendo quella data come dies a quo per ilcomputo del termine per l’espressione del parere parlamentare ai fini del valutare gli effettisulla  proroga  del  termine  per  l’esercizio  della  delega4.  Anche  volendo  provare  aimmaginare scenari e interpretazioni evolutive delle prassi parlamentari risulta assai arduocondividere la scelta di non far esaminare gli schemi di decreto legislativo in parola daparte  delle  commissioni  speciali,  ritenendo  che  i  termini  scanditi  dalla  disposizionelegislativa  di  delega  potessero  essere  flessibilizzati  alla  luce  di  autonome  scelteorganizzative interne al Parlamento.4. Le Camere hanno acceduto a tale diversa interpretazione anche in ossequio a unacerta prassi che, appunto, privilegia la prospettiva dei passaggi “interni” ai fini del computodei  termini  per  l’espressione  di  pareri  da  parte  della  Commissione,  e  vede  spessoindividuare il  dies a quo per  il  computo del  tempo a disposizione del  Parlamento perrendere il proprio parere nel momento dell’assegnazione. Tuttavia questa prassi – già ingenerale identificabile come praeter legem, in quanto certamente non desumibile dal testodella disposizione delegante – nel caso specifico sembra configurarsi  in termini  contralegem, nel senso di incidere in maniera decisiva e negativa sulla positiva conclusione delprocedimento di esercizio della delega. Inoltre, essa potrebbe al limite potrebbe accogliersinel  corso  della  legislatura,  quando  cioè  lo  scarto  tra  la  trasmissione  dal  Governo  alParlamento  all’assegnazione  alle  Commissioni  competenti  è  minimo  o,  comunque,trascurabile. Deve essere invece rigettata in casi come questo, essendo infruttuosamentetrascorsi (con gli schemi di decreto legislativo “nel cassetto”) quasi 3 mesi dall’inizio dellalegislatura5, e ben oltre l’intero tempo a disposizione del Parlamento dal momento dellacostituzione  delle  commissioni  speciali  fino  al  momento  della  costituzione  dellecommissioni permanenti6.3 … quest’ultimo, per altro, elaborato anche come seguito di alcune recenti pronunce di accoglimentodella Corte costituzionale, tra cui la n. 90 del 2017.4 Così Corte cost., sent. n. 251 del 2017, §5.2.3 in diritto.5 … dal 23 marzo 2018, giorno iniziale della legislatura, al 21 giugno successivo, giorno della costituzionedelle commissioni permanenti.3Ne risulta un evidente paradosso: le stesse commissioni permanenti, una volta investitefinalmente del parere sul provvedimento, si sono poste termini per l’espressione dei propripareri evidentemente incompatibili con il termine “ordinario” per l’esercizio della delega.Computando il  termine di  45 giorni  a  partire  dalla  propria  costituzione,  prevedendo direndere il proprio parere entro il 5 agosto 2018, data successiva al termine per l’eserciziodella delega, e dunque nella necessaria presunzione che il suo slittamento si fosse giàverificato.Si tratta di una posizione non condivisibile e che anzi mette a rischio la possibilità dicompletare il  disegno riformatore, tanto da far venire il sospetto che dietro tale distortainterpretazione della procedura si nasconda una volontà di non completare la riforma conla parte più immediatamente relativa alle misure alternative alla detenzione.Non si  vede come si  siano potute ritenere incompetenti  le commissioni speciali  cheerano attive a inizio legislatura (mentre il tempo per il parere stava scorrendo), che hannoesaminato atti di diversa natura (dal DEF, ai decreti-legge sulla proroga dell’autorità perl’energia e sull’Alitalia), ivi inclusi schemi di decreto legislativo7. Non si vede come si possapensare che un termine fissato per via legislativo possa essere posposto in conseguenzadi esigenze “organizzative”, dettate piuttosto da scelte derivanti dalla volontà politica. Nonsi comprende come si sia potuto pensare di abbinare una prassi parlamentare già in sédiscutibile (come quella di computare i termini per l’espressione dei pareri basata tutta sulogiche  interne)  senza  preoccuparsi  dei  suoi  riflessi  sull’ordinamento  generale  e  sulcorretto assetto delle fonti  del diritto. Tutti  questi  aspetti  non chiari fanno anzi venire ilsospetto che l’attesa per i pareri parlamentari possa precostituire un’ottima scusante (peraltro,  ben  utilizzabile  anche  nel  discorso  pubblico)  per  non  giungere  all’adozione  diprovvedimenti che non sembrano del tutto coerenti con la linea politica di una parte dellamaggioranza che sostiene il Governo.La soluzione a questo stallo, del resto, non è che nelle mani dello stesso Governo:essendo scaduti i termini per l’espressione del parere parlamentare relativamente ai primitre schemi trasmessi, entro il prossimo 3 agosto ben potrebbe procedere all’adozione deidecreti  legislativi  senza  attendere  oltre8.  O  al  limite,  entro  la  stessa  data,  il  Governopotrebbe magari ritirare gli schemi precedentemente inviati e trasmettere un testo nuovo,al fine di attivare su di esso il meccanismo per lo scorrimento del termine e adottare poi ilprovvedimento in autunno anche sulla base di una nuova interlocuzione con il Parlamento.Ovviamente, sempre che ci sia la volontà di intervenire… **  Ricercatore di Diritto costituzionale, Dipartimento di Giurisprudenza, LUISS Guido Carli,Roma, gpiccirilli@luiss.it.6 …  dal  12  aprile  2018  al  21  giugno  successivo,  in  totale  70  giorni,  a  fronte  dei  45  previsti  perl’espressione del parere ai sensi della disposizione di delega7 … come quello in materia di adeguamento dell’ordinamento italiano all’entrata in vigore del GDPR (atton. 22, trasmesso alle Camere il 10 maggio 2018).8 In questo senso, a proposito di questa vicenda, l’intervista di N. Lupo resa a G. Reanda per Radioradicale  il  13  aprile  2018,  disponibile  all’indirizzo  https://www.radioradicale.it/scheda/538498/giustizia-e-carcere-intervista-a-nicola-lupo-sulla-riforma-dellordinamento.4

Salvate la riforma dell'ordinamento penitenziario!

https://iris.luiss.it/bitstream/11385/180608/1/Piccirilli%20-%20Salvate%20la%20riforma%20dell%e2%80%99ordinamento%20penitenziario%20Forumcost.pdf

Salvate la riforma dell'ordinamento penitenziario!

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Archivio della ricerca- LUISS Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli di Roma