As the UK referendum on EU membership draws closer, final year BSc Government student Tim Rogers outlines the institutions that make up the European Union, and argues that without a basic understanding of how the EU makes laws, it is difficult to make a reasoned judgement about the democratic quality of its practices

Rogers, Tim

LSE Research Online

5/26/2017 LSE Government – How does the EU actually work?http://blogs.lse.ac.uk/government/2016/06/03/how­does­the­eu­actually­work/ 1/4How does the EU actually work?The EU Parliament Chamber (credit: European Parliament)As the UK referendum on EU membership draws closer, final year BSc Government student TimRogers outlines the institutions that make up the European Union, and argues that without a basicunderstanding of how the EU makes laws, it is difficult to make a reasoned judgement about thedemocratic quality of its practices.Ahead of  the upcoming  referendum  in  the UK on membership of  the European Union,  the EU’sprocedures have repeatedly come under fire from the Leave campaign — as Paul Nuttall of the UKIndependent Party (Ukip) puts it in the BBC’s Paxman in Brussels: Who Really Rules Us?, the EUis un­British, and more importantly, un­democratic.But one thing that is clear in the debate is how little understanding there is of how the EU actuallyworks, and how it makes decisions which affect over 500,000,000 people.  Even Jeremy Paxmanhimself  seems  to  (understandably!)  confuse  the  European  Council  and  the  Council  of  theEuropean Union.Who’s who: the European Union institutionsThere  are  four  key  institutions  in  the  EU:  the  European  Council,  the  Council  of  the  EuropeanUnion, the European Parliament and the European Commission. Alongside these, there are tens(possibly  hundreds)  of  smaller  focused  agencies,  from  the  London­based  European  MedicinesAgency to the European Agency for the Management of External Borders, known affectionately asFrontex.The EU has a ‘bicameral’ legislature — this means that there are two ‘chambers,’ like the House ofCommons and House of Lords in Westminster, or the House of Representatives and the Senate inWashington DC. They approve most legislation together.The European Parliament5/26/2017 LSE Government – How does the EU actually work?http://blogs.lse.ac.uk/government/2016/06/03/how­does­the­eu­actually­work/ 2/4The  European  Parliament  (EP)  represents  the  citizens  of  the  European  Union,  with  members(MEPs) from each member state roughly approximate to their share of EU population (about 508million). EU citizens elect representatives in direct elections, just like in a domestic setting.The Council of the European UnionThe Council  of  the  European Union  is  the  other  legislative  institution  representing  the memberstates  of  the  EU.  It  sits  in  different  ‘configurations’  depending  on  the  kind  of  legislation  beingconsidered — for example the Economic and Financial Affairs (ECOFIN) Council for law regulatingthe financial sector, or the Agriculture and Fisheries Council for the regulation of agriculture.The  relevant  minister  from  each  member  state  sits  in  the  Council.  For  example  the  UK’sChancellor of the Exchequer, George Osbourne, currently sits in ECOFIN, whilst the Secretary ofState  for  Environment,  Food  and  Rural  Affairs,  Liz  Truss,  sits  in  the  Agriculture  and  FisheriesCouncil.  As  a  result,  elected  national  representatives  sit  in  the  Council  to  represent  ourgovernments (and vicariously, us), protecting national interests.The European CouncilThere is also, bizarrely (given the obvious name clash), the European Council. This is made up ofthe heads of state or government of member states. The European Council sets the policy agendaof  the EU (which guides  the European Commission  in  its work), and appoints  important officials(most notably its own President, the President of the European Commission, the Commissionersand  the  Executive  Board  of  the  European  Central  Bank).  It  usually  takes  its  decisions  byunanimity, preserving the sovereignty of the member states. It represents the ‘high politics’ of theEU, and is responsible for periodic reforms to the EU treaties, most recently the Lisbon Treaty  in2007.The European CommissionIn  almost  all  areas,  legislation  is  proposed  and  written  by  the  European  Commission.  TheEuropean  Commission  is  the  EU’s  ‘supranational’  executive  (alongside  the  Council  of  theEuropean Executive, which acts as a kind of ‘intergovernmental’ executive, since it represents themember states). It represents the interests of the European Union as a whole, yet its officials, theCommissioners, are selected by the member states— for instance, the UK is represented by LordHill,  Commissioner  for  Financial  Stability,  Financial  Services  and  Capital  Markets  Union.  Onceappointed, Commissioners no longer represent their member states, but rather work together forthe  interests  of  the  Union.  Appointments  to  the  Commission  are  confirmed  by  the  EuropeanParliament.The Commission  defines  a work  plan  in  response  to  the European Council’s  set  priorities,  andinitiates legislation to meet them.  Priorities of the current Juncker Commission include building a‘Digital  Single  Market’  and  achieving  an  EU­US  trade  agreement.  The  Commission  also  hasimportant  executive  tasks  alongside  its  role  in  initiating  legislation,  such  as monitoring whethermember  states  are  complying  with  EU  law,  and  administering  competition  law  to  regulatemonopolies.How decisions are madeUsing the so­called Community method, with the Commission initiating legislation and monitoringcompliance, the EU institutions provide a means for EU member states to work together efficientlyin their mutual interest, making decisions effectively and ensuring that they all follow the rules thatthey’ve made.Co­decision5/26/2017 LSE Government – How does the EU actually work?http://blogs.lse.ac.uk/government/2016/06/03/how­does­the­eu­actually­work/ 3/4The key to understanding how laws are passed in the European Union is getting to grips with ‘co­decision,’ the ordinary legislative procedure (OLP). Whilst there are other procedures (consultationand cooperation being the two other main ones), as of the Lisbon Treaty, co­decision dominates,and was used for 89% of legislative proposals during the 2009–2014 legislative session.Under the co­decision, the European Commission, Council of the European Union and EuropeanParliament  all  have  a  role  to  play  in  passing  legislation.  The Commission  proposes  legislation.Neither  the  European  Parliament  nor  the  Council  of  the  European  Union  can  adopt  legislationwithout the consent of  the other. There is a navette or ping­pong, a back­and­forth, between theEP  and  Council  as  they  seek  to  come  to  a  mutually  agreeable  version  of  the  Commission’sproposed legislation.Consent and consultationMost EU decision­making (including around the Single Market) uses this co­decision method, butother  legislative processes are still  in use  in a small number of areas,  for example  the  ‘consent’procedure  for  measures  to  combat  discrimination  and  the  ‘consultation’  procedure  in  areas  ofjustice and home affairs (e.g. police cooperation).The legislation procedureA piece of legislation is proposed by the Commission. It then goes to the European Parliament fora first reading, where it first progresses through a committee, and then to the plenary (i.e. the fullchamber),  which  may  make  amendments  to  the  proposal.  The  Parliament  decides  by  simplemajority.Legislation  is  then  passed  on  for  a  first  reading  in  the  Council  of  the  European  Union  by  therelevant  ministers,  who  are  supported  by  working  groups  and  the  Committee  of  PermanentRepresentatives (Coreper) below them.Qualified majority votingIn  most  areas,  the  Council  makes  decisions  by  ‘qualified  majority  voting’— this  means  that  adecision only passes if it is approved by 55% of the member states (16/28), representing at least65% of the EU’s population. Some areas still demand unanimity (i.e. agreement of all the memberstates) — for example in foreign policy, taxation and how the EU is financed.Qualified majority voting (QMV) is important to making progress with EU integration and realisingthe benefits of  the EU — it ensures  that policy proposals have strong support  from governments,but  prevents  one  or  a  minority  of  states  from  slowing  down  integration  (e.g.  when  moving  tocomplete  the Single Market  in  the 1990s) by  vetoing proposals.  It means member  states  sharetheir  sovereignty.   As  Article  1  of  the  Treaty  of  European  Union  puts  it,  “the  Member  Statesconference competences [to the EU] to attain objectives they have in common.”Council position and second readingThe Council may approve the legislative act (with any EP amendments), or  it may adopt  its ownfurther amendments, forming the ‘Council position.’Now the legislation is returned to the European Parliament for a second reading. It may accept theCouncil position, adopting the act.  It may make further amendments to the Council position, andsend them to a second reading in the Council. As a last resort, it may reject the Council position,meaning the act is not adopted. This leaves the Commission free to make a new proposal.Alongside  the EP’s amendments at  the second  reading,  the Council  receives  the Commission’sopinions on the amendments that the EP proposed for its own second reading. The Council may5/26/2017 LSE Government – How does the EU actually work?http://blogs.lse.ac.uk/government/2016/06/03/how­does­the­eu­actually­work/ 4/4June 3rd, 2016 | Featured, Research | 0 Commentsapprove the EP amendments — unanimously if the Commission gave a negative opinion on whatcame from the EP, and by qualified majority if a positive opinion was given.Conciliation committee or early agreementIf  the Council cannot accept  the EP’s position, a  ‘conciliation committee’  is convened. Here,  theCouncil  and European Parliament  come  together  to  try  to agree a  joint  text.  If  they agree on acommon position and it is adopted by the EP and Council, the legislation is adopted. If they fail toagree a joint text or it is rejected by either the Council or EP, the act is not adopted.For many pieces of  legislation  today,  this back­and­forth  is avoided  through  ‘early agreement’ — here,  the  Commission,  Council  and  EP  meet  informally  in  a  so­called  “trilogue”  to  come  to  acommon position ahead of the first readings.A collaborative approachWithout  a  basic  understanding  of  how  the  EU  makes  laws,  it  is  difficult  to  make  a  reasonedjudgement  about  the  democratic  quality  of  its  practices.  In  this  piece,  we  have  seen  how  theinstitutions  of  the  European  Union  come  together  to  make  legislation;  taking  into  account  theinterests of the Union as a whole through the Commission; the wishes of the citizens through theParliament;  and  the preferences of member  states’  governments  through  the European Counciland Council of the European Union.In this way, the institutions of the EU are collaborative. They work together in policy areas agreedunanimously by member states (via treaties) to advance the common interests of member statesand their citizens. As a result, although this cooperative process is complex, it seems far less un­British, and even far less un­democratic, than the Leave campaign suggests.Tim Rogers  is  a  third  year  undergraduate  on  the  BSc  in Government  in  theDepartment  of  Government.  For  more  information  on  our  undergraduateprogrammes, please visit the Department of Government website.Note:  This  article  gives  the  views  of  the  author,  and  not  the  position  of  theDepartment of Government blog, nor of the London School of Economics.

How does the EU actually work?

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

LSE Research Online