Müller-Seils, Jörg

Wendenburg, Albrecht

<intR>²Dok

Vertragsverletzungsverfahrenals scharfes Schwert: Die ersteVerurteilung eines Mitgliedstaatswegen justiziellen UnrechtsAlbrecht Wendenburg 2018-11-26T13:31:11Das Vertragsverletzungsverfahren ist schon in der Vergangenheit immerwieder verschärft worden. Drei Beispiele verdeutlichen das: Zunächst habendie Mitgliedstaaten durch den Vertrag von Maastricht 1992 erstmals dieMöglichkeit von Sanktionen geschaffen. 1995 hat der EuGH kumulierte Straf-und Pauschalzahlungen entgegen dem Wortlaut von – jetzt – Art. 260 Abs.2 UAbs. 2 AEUV zugelassen (C-304/02, Rn. 80-86). Und kürzlich hat dieKommission infolge ihrer 2016 vorgelegten Mitteilung „EU-Recht: BessereErgebnisse durch bessere Anwendung“ (C(2016) 8600 final) nicht nur das spezielleVertragsverletzungsverfahren des Art. 260 Abs. 3 AEUV deutlich verschärft, sondernauch den informellen Vordialog „EU-Pilot“ weitgehend abgeschafft.Justizielles Unrecht, d.h. konkret: die Verkennung von Unionsrecht durchmitgliedstaatliche Gerichte, war bislang allerdings noch nie Gegenstandeines Vertragsverletzungsverfahrens vor dem EuGH. Das galt insbesondereauch für die rechtswidrig unterlassene Anrufung des EuGH im Wege einesVorabentscheidungsersuchens gem. Art. 267 AEUV.Mit Urteil Accor II vom 04.10.2018 (C-416/17) hat der EuGH nun erstmals denRubikon überschritten und Frankreich wegen zweier Urteile seines höchstenVerwaltungsgerichts, des Conseil d’État,verurteilt. Damit platziert der Gerichtshofdie Kommission wirkungsvoll als neuen Akteur, läuft aber auch Gefahr, den dialoguedes juges zu erschweren.Das UrteilDer EuGH stellt zwei Rechtsverletzungen des Conseil d’État fest:1. Verletzung von Niederlassungs- und KapitalverkehrsfreiheitIm Kern wirft der EuGH dem Conseil d’État vor, er habe eine französischeMuttergesellschaft, die von ausländischen Tochtergesellschaften Dividendenerhalten hat, im Hinblick auf die Erstattung von Steuern, die auf erhalteneDividenden erhoben wurden, diskriminiert und unverhältnismäßig behandelt.Schon in dem 2011 erlassenen Urteil Accor I (C-310/09) hatte der EuGH diefranzösischen Vorschriften zur Vermeidung wirtschaftlicher Doppelbesteuerung- 1 -von Gewinnausschüttungen gerügt. Verkürzt gesagt konnten nach französischemSteuerrecht Steuergutschriften, die mit der Ausschüttung verbunden waren(Steuervorabzüge), nur angerechnet werden, soweit die Ausschüttungenvon französischen Tochtergesellschaften stammten. Ausschüttungen, dievon zuvor geleisteten Dividenden gebietsfremder Enkelgesellschaften angebietsfremde Tochtergesellschaften weitergeleitet wurden, führten ebenso wiederen Weiterausschüttung an französische Muttergesellschaften so zu einerDoppelbelastung, da die Anrechnung der Steuervorabzugsbeträge versagt wurde.Nicht überraschend sah der EuGH darin einen Verstoß gegen die Niederlassungs-und Kapitalverkehrsfreiheit gem. Art. 49, 63 AEUV.Nichtsdestotrotz legte der Conseil d’État 2012 in zwei Urteilen (hier undhier) Voraussetzungen für die Erstattungen und die Nachweispflichten derSteuervorabzüge fest, die geleistete Steuervorabzüge für ausländischeDividendenerträge wiederum nicht zuließen. Bei einer rein innerstaatlichenBeteiligungsstruktur konnte die Doppelbesteuerung indes weiterhin neutralisiertwerden. Die Kommission erhob daraufhin Feststellungsklage beim EuGH (Art. 258UAbs. 2 AEUV).Im Urteil Accor II ( C-416/17) kassiert der EuGH nun auch die neu vom Conseild’État geschaffenen Regeln. Dass die gebietsfremde steuerliche Vorbelastungbei der Weiterausschüttung von Gewinnen gebietsfremder Enkelgesellschaften,anders als bei Gewinnen gebietsansässiger Enkelgesellschaften, weiterhinnicht berücksichtigt werde, verstoße gegen die Niederlassungs- undKapitalverkehrsfreiheit. Denn das französische Recht kennt für die Erteilungder Steuergutschrift nur das zweiseitige Verhältnis zwischen Mutter-und Tochtergesellschaft. Nur im rein gebietsansässigen Verhältnis zuEnkelgesellschaften wird der Steuervorteil gewährt, weil dieser sukzessive auf allenBeteiligungsstufen zur Anwendung kommt.2. Rechtswidrig unterlassene Vorlage an den EuGH gem. Art. 267 UAbs. 3AEUVDes Weiteren verurteilt der EuGH Frankreich auch, weil der Conseil d‘État entgegenArt. 267 UAbs. 3 AEUV kein Vorabentscheidungsersuchen gestellt hatte. Alsletztinstanzliches Gericht muss der Conseil d‘État den EuGH grundsätzlich beiunionsrechtlichen Auslegungsfragen anrufen. Bekanntlich entfällt die Vorlagepflichtnur in zwei Fällen: Der EuGH hat die relevante Rechtsfrage bereits entschieden(sog. „acte éclairé“) oder die richtige Anwendung des Unionsrechts ist offenkundig(sog. „acte clair“). Der Conseil d’État war von einem Fall des acte clair ausgegangen,mit Verweis auf ein anderes Urteil des EuGH (Test Claimants, C-35/11). Die dortstreitgegenständliche Regelung des Vereinigten Königreichs, so der Conseild’État, weiche von denen Frankreichs so sehr ab, dass die Rechtsprechungnicht übertragbar sei. Dessen hätte sich der Conseil d’État aber, so der EuGH,nicht sicher sein können, wie das vorliegende Urteil belege (Rn. 111 kritischDelhomme/Larrippa). Mithin fehle es an der (aus dem CILFIT-Urteil des EuGH, Rn.16, bekannten) Voraussetzung des acte clair, dass Gewissheit besteht, dass auch„der Gerichtshof ohne Weiteres zu demselben Schluss gelangen würde“ wie dasnationale Gericht.- 2 -Drei Gedanken zum Fall1. Konsequenter Schlusspunkt einer EntwicklungMit der Ausdehnung des Vertragsverletzungsverfahrens von exekutivem überlegislatives auf justizielles Unrecht folgt der EuGH einer bereits bekanntenEntwicklungslinie: Erstens ist die Parallele zum Köbler-Urteil (C-224/01, Rn. 33-50)offensichtlich. Dort hat der EuGH 2003 entschieden, dass der unionsrechtlicheStaatshaftungsanspruch auch bei justiziellem Unrecht grundsätzlich möglich ist(anders als in Deutschland bei Verletzung nationalen Rechts, § 839 Abs. 2 BGB i.V. mit Art. 34 GG). Zu den (erschwerten) Voraussetzungen zählte der EuGH dabeiausdrücklich die unterlassene Vorlage gem. Art. 267 UAbs. 3 AEUV (Rn. 55).Zweitens war auch der Weg für die Erstreckung von Vertragsverletzungsverfahrenauf justizielles Unrecht bereits geebnet: Bereits 1970 hatte der EuGH festgestellt,dass die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens „unabhängig davon[bestehe], welches Staatsorgan durch sein Handeln oder Unterlassen den Verstoßverursacht hat, selbst wenn es sich um ein verfassungsmäßig unabhängiges Organhandelt“(Rs. 77/69, Rn. 15). Diese ursprünglich auf die Legislative bezogeneArgumentation hat der EuGH sodann 2003 auf die Judikative übertragen (C-129/00,Rn. 29, bestätigt durch C-154/08, Rn. 125 – 127).Drittens hatte sich auch die Kommission die Option der Einleitung vonVertragsverletzungsverfahren wegen justiziellen Unrechts seit langemoffengehalten (vgl. Antwort auf die schriftliche Anfrage 28/68). Der belgischeGeneralanwalt Wathelet weist in seinen Schlussanträgen (Fn. 2) zudem auf einVertragsverletzungsverfahren gegen Schweden hin, in dem die Kommissionallerdings keine Klage erhoben hat.Viertens hatte der EuGH im Jahr 2015 erstmals im Urteil Ferreira da Silva (C-416/14,Rn. 45) die Verletzung der Vorlagepflicht durch ein mitgliedstaatliches Gerichtexplizit festgestellt und damit den Weg für Sanktionen bei Verletzung dieserzentralen Vertragspflicht geebnet.2. Kommission als neuer AkteurDurch die Eröffnung von Vertragsverletzungsverfahren bei justiziellem Unrechtplatziert der EuGH die Kommission wirkungsvoll als neuen Akteur. Bislang warder Einzelne (in der Regel die unterlegene Partei des Ausgangsrechtsstreits) aufsich allein gestellt. Seine Möglichkeiten als „Agent“ der unionsrechtlichen rule oflaw sind dabei stark eingeschränkt: Hinsichtlich der Vorlagepflicht des Art. 267UAbs. 3 AEUV prüft beispielsweise das BVerfG nur grobmaschig, ob die „Auslegungund Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV … nicht mehrverständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist“ (Rn. 6) und damit das Rechtauf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) verletzt ist. Auch eineIndividualbeschwerde beim EGMR wegen Verletzung des fair trial-Grundsatzes gem.Art. 6 EMRK ist nur in Ausnahmefällen, v.a. bei fehlender gerichtlicher Begründungder unterlassenen Vorlage, erfolgversprechend.- 3 -Durch die Möglichkeit, Vertragsverletzungsverfahren bei justiziellem Unrechteinzuleiten, hat nun die Kommission eine Möglichkeit erhalten, disziplinierendauf die Gerichte der Mitgliedstaaten einzuwirken. Eine einklagbare Verpflichtungzur Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren besteht dabei nach derRechtsprechung des EuGH nicht (C-431/92, Rn. 22), so dass die Kommissionweitgehend „freie Hand“ hat.3. Mögliche Kriterien für die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren beijustiziellem UnrechtWann ist künftig mit Vertragsverletzungsverfahren der Kommission wegenjustiziellen Unrechts zu rechnen? Verlässliche Antworten hierzu werden sich erstanhand der Entscheidungspraxis geben lassen. Drei Gedanken seien aber hierschon skizziert:1. Zentral ist die Verletzung der Vorlagepflicht des Art. 267 UAbs. 3 AEUV. Zwarstellt der EuGH in Accor II klar, dass er Frankreich aus zwei unterschiedlichenGründen verurteilt. Der EuGH verzichtet darauf, eine Verbindung zwischender inhaltlichen (Art. 49, 64 AEUV) und der formalen Rechtsverletzung (Art.267 UAbs. 3 AEUV) zu schaffen, die damit unabhängig nebeneinanderstehen.Jedoch betont der EuGH zugleich eindringlich die Gefahr, die sich ausunterlassenen Vorlagen für die Einheitlichkeit der Unionsrechtsordnung unddie Wahrung seines Auslegungsmonopols (90) ergebe. Zudem hatte auch dieKommission stets (nur) diesen Fall für mögliche Vertragsverletzungsverfahrenwegen justiziellen Unrechts genannt (z.B. Antwort auf die schriftlicheAnfrage Nr. 526/82). Überdies dürften Unionsrechtsverletzungen durchLetztentscheider regelmäßig mit einer Verletzung der Vorlagepflichteinhergehen – sieht man einmal von der Situation ab, dass ein acte éclairé bzw.acte clair zunächst vorlag und der EuGH seine Rechtsauffassung erst imlaufenden Vertragsverletzungsverfahren ändert.2. Im Rahmen von Art. 267 UAbs. 3 AEUV wird die Kommission wohl künftig keine„systematische“ Verletzung der Vorlagepflicht durch das entsprechende Gerichtverlangen. Zwar hatte sie einmal festgehalten, Vertragsverletzungsverfahrenbei justiziellem Unrecht kämen nur in Betracht, wenn das Gericht dieVorlagepflicht „systematisch und bewusst“missachte (Antwort auf die schriftlicheAnfrage Nr. 526/82). Jedoch hatte die Kommission dies im vorliegendenVerfahren – anders auch als im erwähnten behördlichen Verfahren gegenSchweden – gerade nicht geltend gemacht (vgl. Schlussanträge GeneralanwaltWathelet, Rn. 86). Auch war es vorliegend derselbe Conseil d’État, der dasVorabentscheidungsersuchen gestellt hatte, das zum Urteil Accor I (C-310/09)geführt hatte. Umgekehrt zeigt das Urteil, dass der EuGH auch vor einemHöchstgericht eines großen Gründungsstaats nicht zurückschreckt, wenn esnicht (erneut) vorlegt.3. In jedem Fall wird die Kommission nun nähere Kriterien entwickeln müssen. Voneinem strategischen Einsatz der Vertragsverletzungsverfahren darf im Lichteder eingangs zitierten Mitteilung (Ziff. 3) aus dem Jahr 2016 ausgegangenwerden. Dabei wird die Kommission mit Blick auf die interinstitutionellenLoyalitätspflichten (Art. 13 Abs. 2 Satz 2 EUV) auch die Interessen des EuGH- 4 -im Blick haben müssen. Der EuGH „lebt“ von Vorabentscheidungsverfahrenund ist daher auf die freiwilligeKooperation der nationalen Gerichte angewiesen.Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH wegen justiziellen Unrechtskönnen den dialogue des juges erschweren (Delhomme/Larrippa). Das weißauch die Kommission (Antwort auf die schriftliche Anfrage Nr. 526/82): „NachAnsicht der Kommission ist dieses Verfahren aber nicht gerade die besteGrundlage für eine Zusammenarbeit zwischen nationalen Gerichten und demEuropäischen Gerichtshof.“ - 5 -

Vertragsverletzungsverfahren als scharfes Schwert: Die erste Verurteilung eines Mitgliedstaats wegen justiziellen Unrechts

https://intr2dok.vifa-recht.de/servlets/MCRFileNodeServlet/mir_derivate_00004970/Vertragsverletzungsverfahren_als_scharfes_Schwert_Die_erste_Verurteilung_eines_Mitgliedstaats_wegen_justiziellen_Unrechts.pdf

Vertragsverletzungsverfahren als scharfes Schwert: Die erste Verurteilung eines Mitgliedstaats wegen justiziellen Unrechts

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

<intR>²Dok