Planungskulturelle Ansätze tragen zu einem vertieften Verständnis der Planungspraxis bei, indem sie die Denkmuster und Handlungsroutinen von Planenden und Planungsinstitutionen auf Basis (gesellschaftlich) typischer Orientierungen und zugehöriger Werthaltungen identifizieren

Scholl, Bernd

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Planungsmehrwert

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www.ssoar.infoPlanungsmehrwertScholl, BerndVeröffentlichungsversion / Published VersionSammelwerksbeitrag / collection articleZur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL)Empfohlene Zitierung / Suggested Citation:Scholl, B. (2018). Planungsmehrwert. In Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung (S. 1741-1747). Hannover:Verlag der ARL. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-55991614Nutzungsbedingungen:Dieser Text wird unter einer CC BY-ND Lizenz (Namensnennung-Keine Bearbeitung) zur Verfügung gestellt. Nähere Auskünfte zuden CC-Lizenzen finden Sie hier:https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0/deed.deTerms of use:This document is made available under a CC BY-ND Licence(Attribution-NoDerivatives). For more Information see:https://creativecommons.org/licenses/by-nd/3.0Die ARL ist Mitglied der Leibniz-GemeinschaftBernd SchollPlanungsmehrwert S. 1741 bis 1747 URN: urn:nbn:de:0156‐55991614 CC‐Lizenz: BY‐ND 3.0 Deutschland In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Stadt‐ und Raumentwicklung Hannover 2018 ISBN 978‐3‐88838‐559‐9 (PDF‐Version) 1741Unter Planungsmehrwert versteht man die Differenz des Planungsmaßnahmen. Die Aussicht auf Planungsmehrwerte kann großer Bedeutung.PlanungsmehrwertBernd SchollGliederung1 Klärung des Begriffes2 Bedeutung für die Raumentwicklung3 Entstehung und Abschöpfung von Planungsmehrwerten4 Beispiele 5 Zukünftige Bedeutung und WeiterentwicklungLiteraturPlanungsmehrwert1742Durch Maßnahmen von Gemeinwesen kann der Wert von Grundstücken oder Liegenschaften steigen oder fallen. Insbesondere können planerische Maßnahmen wie die Zuweisung von Land zu Bauzonen (Einzonung), aber auch die Erhöhung des Maßes der zulässigen Ausnutzung (Aufzo-nung) oder die Änderung der zulässigen Nutzungsart (Umzonung) den Wert verändern.Fallen kann der Marktpreis eines Grundstücks beispielsweise dann, wenn Bau- oder auch Bau-erwartungsland aus der Bauzone entlassen wird (Auszonung). Die Differenz aus dem Verkehrswert und dem minderen Wert nach der planerischen Maßnahme wird dann dem Grundstückseigen-tümer ausgeglichen. Als Verkehrswert wird dabei der mittlere Preis bezeichnet, zu dem Grundstücke gleicher oder ähnlicher Größe, Lage und Beschaffenheit in der betreffenden Gegend und unter normalen Um-ständen verkauft werden. Umgekehrt können verschiedene planerische Maßnahmen zur Wertsteigerung eines Grund-stücks, ohne Zutun des Eigentümers, führen. Die Höhe des Gewinns ergibt sich wiederum aus der Differenz des Verkehrswertes vor und nach der planerischen Maßnahme. Der Gewinn wird als „Planungsmehrwert“ bezeichnet und kann, zumindest teilweise, vom Staat abgeschöpft werden. Dazu bedarf es einer gesetzlichen Grundlage. In der Schweiz heißt es beispielsweise im revidierten Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) in Art. 5 (in Kraft seit 2014): „Planungsvorteile werden mit einem Satz von mindestens 20 Prozent ausgeglichen. Der Ausgleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräußerung fällig. Das kantonale Recht gestaltet den Ausgleich so aus, dass mindestens Mehrwerte bei neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesenem Boden ausgeglichen werden.“ Durch den Begriff Planungsmehrwert, im Gegensatz zum manchmal verwendeten Begriff Mehrwert, kommt zum Ausdruck, dass die Mehrwerte durch planungsrelevante Handlungen und Entscheidungen der Gemeinwesen entstanden sind, in der auch Mehrwerte durch Infrastruktur-maßnahmen erfasst sind (Schneider 2006: 14; VLP-ASPAN 2013). Die gerechte Verteilung der ge-schaffenen Planungsmehrwerte ist deshalb eine besondere Aufgabe. Gemeinwesen als Entscheidungsträger und die sie beratenden Fachleute innerhalb und außer halb der planenden Verwaltungen tragen deshalb eine hohe Verantwortung, denn durch eine Veränderung von Art und Maß der Nutzung können erhebliche Mehrwerte geschaffen werden. So kann der durch Planungsmaßnahmen geschaffene Planungsmehrwert das 80- bis 100-Fache vor und nach der Planungsmaßnahme betragen.Planungsmehrwert1743Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass Planungsmehrwerte einen erheblichen Einfluss auf die Siedlungsentwicklung ausüben können. Sie können zur erwünschten Siedlungsentwicklung bei-tragen, indem beispielsweise durch Umzonungen oder auch durch Aufzonungen die Grund strate-gie der Raumentwicklung „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ durch pekuniäre Anreize gefördert wird (▷  Innenentwicklung). Planungsmehrwerte können aber auch zu unerwünschten Entwicklungen beitragen, indem z. B. durch Ausweisung von neuem Bauland „auf der grünen Wie-se“ der Zersiedlung Vorschub geleistet wird. Oft wird das einmal eingezonte Bauland, namentlich in kleineren und mittleren Gemeinden, gehortet, sei es in Erwartung weiter steigender Preise, sei es als Kapitalanlage oder als Vorsorge für die Nachkommen. Die Aktivierung dieser Potenzi-ale stellt dann einen eigenen Problemkreis dar. Nicht selten führt diese Hortung zu weiteren Einzonungen landwirtschaftlicher Flächen, weil kurz- und mittelfristig zu wenige Möglichkeiten für die Innenentwicklung vorhanden sind. Eine weitere unerwünschte Nebenwirkung, in Erwar-tung höherer Bodenrenditen, ist eine zu hohe Ausnutzung von Grundstücken im Vergleich zu den sie erschließenden Infrastrukturen. Besonders in städtischen Gebieten kann dies zu überhöhten Dichten (Personen/ha) und damit zu Überlastungen mit weitreichenden Folgen für die soziale Durchmischung und die Qualität urbaner Lebensräume führen. Die sorgsame Prüfung sogenann-ter Schwellenwerte der erschließenden Infrastrukturen im Vergleich zu den angestrebten Dichten ist deshalb von außerordentlicher Bedeutung (▷ Infrastruktur). Wird ihnen zu wenig Wert beige-messen, kann es einerseits zu den erwähnten Überlastungen kommen, andererseits kann der mit einer Steigerung der Leistungsfähigkeit verbundene Ausbau von Infrastrukturen zu unerwünsch-ten Quantensprüngen mit nicht beabsichtigen Mehrwerten und einem Circulus vitiosus von Über-lastung und immer weiterem Ausbau der Infrastrukturen führen. Treiber dieser Entwicklung ist dann die Erwartung von Planungsmehrwerten.Für das Erkunden, Klären und Lösen raumplanerischer Aufgaben ist es deshalb von Bedeu-tung, die mit dem Planungsmehrwert verbundenen Effekte abzuschätzen, in die Entscheidungs-findung einzubeziehen und im Rahmen der entsprechenden raumplanerischen Argumentationen die Schlussfolgerungen darzustellen.Darüber hinaus ist es von Bedeutung, gesetzliche Grundlagen für den Umgang mit Planungs-mehrwerten zu schaffen und auch anzuwenden. Dies liegt im gemeinsamen Interesse der an einer nachhaltigen Entwicklung des Raumes beteiligten Akteure.Die Aussicht auf Planungsmehrwerte ist eine ökonomische Triebfeder für raumplanerisches Handeln und Entscheiden. Indem Grundstückseigentümer frühzeitig in planerische Prozesse ein-bezogen werden oder diese sogar auslösen und mitfinanzieren, können wirtschaftliche Sachver-halte, zu denen auch das Erwirtschaften angemessener Renditen für eingesetztes Kapital gehört, transparent gemacht und in die Entscheidungsfindung einbezogen werden.Planungsmehrwert17443 Entstehung und Abschöpfung von PlanungsmehrwertenMehrwerte entstehen in der Regel bei Einzonungen, bei Umzonungen oder bei Aufzonungen. Planungsmehrwerte können aber auch geschaffen werden, indem durch Verbesserungen der technischen und sozialen Infrastrukturen der Wert von Grundstücken verändert wird. Wird die Er-schließungsqualität eines bestimmten Quartiers beispielsweise verbessert, kann dies zur Steige-rung des Boden- und Liegenschaftswertes beitragen. In der Schweiz wird der durch Einzonungen erzielte Planungsmehrwert auf 1–2 Mrd. CHF pro Jahr geschätzt. (Verein Metropolitanraum Zürich 2013: 18; Müller-Jentsch/Gmünder 2013: 51).Umgekehrt kann der Ausbau von Eisenbahnstrecken oder Flughäfen mit den verkehrsbeding-ten Folgeerscheinungen, namentlich Lärm, zur Verminderung des Verkehrswertes von Grundstü-cken führen. Um einen angemessenen Ausgleich für ohne eigenes Zutun bezogene Vorteile zu erreichen, können Gesetze entsprechende Regelungen vorsehen. Das bereits erwähnte Schweizer Raumplanungsgesetz erlaubt es den Kantonen, auch bei Auf- und Umzonungen einen Mehrwertausgleich vorzusehen. Der Ertrag kann für unterschiedliche Maßnahmen, zum Beispiel für die Auszonung bei überdimensionierten Bauzonen und dem damit verbundenen Ausgleich des Minderwertes, verbunden werden. Als überdimensionierte Bauzonen gelten in der Schweiz jene Bauzonen, die innerhalb der nächsten fünfzehn Jahre nicht für Sied-lungszwecke benötigt werden.In der Schweiz verfügt der Kanton Basel-Stadt über weitreichende Erfahrungen hinsichtlich der Mehrwertabgabe im Bereich der Um- und Einzonung (UVEK 2013). Während in der Schweiz nun auf nationaler Ebene einheitliche Regelungen für das Abschöp-fen von Planungsmehrwerten bei Einzonungen bestehen, existieren in Deutschland von Stadt zu Stadt verschiedene Möglichkeiten, namentlich für Umzonungen, im Rahmen sogenannter städte-baulicher Verträge oder durch Vorhaben- und Erschließungspläne (▷  Städtebaulicher Vertrag). Grundlage ist das Baugesetzbuch (§§ 11 und 12 BauGB).4 Beispiele Als einer der Pioniere unter den deutschen Städten im geschickten und nutzbringenden Umgang mit Planungsmehrwerten gilt die Stadt München. Die Landeshauptstadt von Bayern verfügt seit 1994 über weitreichende Erfahrungen mit dem sogenannten „Münchner Weg der sozialgerechten Bodennutzung“. Grundgedanke ist, die Grundeigentümerschaft an den Folgekosten neu geschaf-fenen Baurechts angemessen zu beteiligen. In der Regel werden zwei Drittel des erzielten Mehr-werts abschöpft und projektbezogen für die Finanzierung technischer und sozialer Infrastruktu-ren eingesetzt. Die damit bis 2009 erzielten Beiträge summieren sich auf 446 Millionen Euro und vier Millionen Quadratmeter Grund- und Boden, die kostenlos für öffentliche Zwecke zur Verfü-gung gestellt werden konnten (Landeshauptstadt München 2009: 2).Planungsmehrwert1745Ein anderes Beispiel ist Frankfurt am Main, wo mittels maßgeschneiderter städtebaulicher Verträge mit den Grundstückseigentümern die Umnutzung des ehemaligen Rangier- und Güter-bahnhofs im Frankfurter Westen zu einem neuen Stadtteil mit über dreißigtausend Einwohnern und Beschäftigen sowie der Erweiterung des innerstädtischen Messegeländes entstehen wird. Planung, Gestaltung und frühzeitiges Realisieren der Erschließung, von sozialen Infrastrukturen wie Kindergarten und Primarschulen sowie das Bereitstellen hochwertig gestalteter öffentlicher Freiräume hat wesentlich zur Adressbildung beigetragen und die Vermarktung der Grundstücke stimuliert (Scholl 2005; s. Abb. 1).Abbildung 1: Finanzierung von Erschließung, sozialen Infrastrukturen und Freiraumgestaltung im Europaviertel Frankfurt am Main mittels Beiträgen der Abbildung 2 zeigt das Prinzip der Mehrwertabschöpfung. Ein Teil des Mehrwertes wird durch Beteiligung der Grundstückseigentümer an den Kosten der Erschließung, Gestaltung und Aufwertung von Freiräumen und der Errichtung sozialer Infrastrukturen abgeschöpft. Im er-wähnten Beispiel von München gehen in der Regel zwei Drittel des Bruttowertzuwachses an die Landeshauptstadt.Planungsmehrwert1746Abbildung 2: Prinzip der MehrwertabschöpfungGrundstückswert in Mio. €BruttowertzuwachsNettowert-zuwachsLastenAnfangswert EndwertbruttoEndwertnetto51015202530 z.B. Erschließung z.B. Grundstücksabtretungz.B. Soziale Infrastrukturz.B. FreiraumgestaltungQuelle: Eigene DarstellungDer Boden als Grundlage unseres Lebensraumes ist knapp und nicht vermehrbar. Deshalb ist mit dem Boden sparsam umzugehen. Seit der Überwindung von Wall und Graben der mittelalterlichen Städte werden raumrelevante gesellschaftliche Probleme jedoch mit Zuwachs an Siedlungsfläche gelöst. In Europa betrug diese Inanspruchnahme gemäß CORINE Land Cover (CLC) im Zeitraum der Jahre 2000 bis 2006 ca. 313  ha pro Tag. Davon entfallen allein auf landwirtschaftliche Flä-chen 240 ha (BBSR 2014). Ob die Erhebung der Mehrwertabgabe ein Beitrag zur Begrenzung des Siedlungsflächenwachstums sein kann, wäre durch Rechtswirkungsforschung zu prüfen. In der Schweiz können Einnahmen aus der Mehrwertabgabe auch dazu verwendet werden, Rückzonun-gen überschüssiger Bauzonen zu finanzieren. Unbestritten ist der Beitrag der Mehrwertabschöpfung für die ▷  Innenentwicklung. Durch teilweises Abschöpfen der Planungsmehrwerte werden die Gemeinwesen, namentlich in Zeiten knapper finanzieller Ressourcen, in die Lage versetzt, bedeutsame Projekte der Innenentwicklung gemeinsam mit den Grundstückseigentümern anzugehen und durch die erzielten Einnahmen in-frastrukturelle Maßnahmen zu finanzieren, um damit der Mindeststrategie einer „Siedlungsent-wicklung nach innen“ Vorschub leisten zu können. Dies dient auch einer sozial ausgleichenden Stadtentwicklung, die Segregation und Polarisierung vorbeugt.Planungsmehrwert1747LiteraturBBSR – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hrsg.) (2014): Flächenverbrauch, Flächen potenziale und Trends 2030. Bonn. = BBSR Analysen Kompakt 07/2014.Landeshauptstadt München (Hrsg.) (2009): Referat für Stadtplanung und Bauordnung. Kommunal-referat. München.Müller-Jentsch, D.; Gmünder, M. (2013): Das revidierte Raumplanungsgesetz aus ökonomischer Sicht.  http://dievolkswirtschaft.ch/de/2013/01/das-revidierte-raumplanungsgesetz-aus- oekonomischer-sicht/ (03.08.2015). Schneider, A. (2006): Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. I RPG. Zürich.Scholl, B. (2005): ‘The Europaviertel Project’. In: ISoCaRP – International Society of City and Re-gional Planners (ed.): Making spaces for the creative economy: 41st International Planning Congress 2005. The Hague, 220.UVEK – Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Hrsg.) (2013): Faktenblatt: Revision des Raumplanungsgesetzes. Mehrwertabgabe. Bern.Verein Metropolitanraum Zürich (Hrsg.) (2013): Mehrwert durch Verdichtung. Zürich.VLP-ASPAN – Schweizerische Vereinigung für Landesplanung (Hrsg.) (2013): Der Mehrwertaus-gleich im revidierten Raumplanungsgesetz. Bern. = Raum & Umwelt 4/13.Lichtenberger, E. (1998): Stadtgeographie 1. Begriffe, Konzepte, Modelle, Prozesse. Stuttgart /Leipzig.Meier, P. (1974): Die Planungsmehrwertabschöpfung gemäss Art.45 des Entwurfs zum Raum-planungsgesetz. Probleme der praktischen Durchführung. ZBI.Walter, F.; Pütz, M.; Böni, R.; Seidl, I. (2010): Fiskalische Instrumente und Flächeninanspruch- nahme. Birmensdorf.Bearbeitungsstand: 02/2017

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