Staten som förebild? : om planer, insatser och utfall i 17 myndigheters arbete med etnisk mångfald

Abstract

Rapporten Staten som förebild? handlar om efterlevnaden av  rikspolitikernas regelstyrning och arbetet med etnisk mångfald vid myndigheter. Den övergripande tanken är att ta integrationspolitiken på allvar, både genom att ge konkret innehåll åt målsättningen om staten som förebild när det gäller etnisk mångfald, och genom att undersöka denna målsättnings efterlevnad. Tanken är också att göra nya lärdomar inför det fortsatta utvecklingsarbetet. Planer, insatser och utfall står i fokus i rapporten. Utifrån det regelverk som riksdag och regering ställer upp undersöks 17 statliga myndigheters handlingsplaner för etnisk mångfald; myndigheterna tillfrågas om sitt mångfaldsarbete; utfallet i deras personalstyrkor kartläggs. Relationerna mellan planer, insatser och utfall övervägs liksom regelstyrningen. Av de 17 myndigheter som valts har 15 upprättat en handlingsplan för främjande av etnisk mångfald. Generellt sett är de flesta handlingsplanerna innehållsmässigt svaga och myndigheternas arbete med mångfaldsarbetet är i behov av ett helhetstänkande. Metoderna för att inordna integrationspolitiken i den gängse löpande verksamheten behöver utvecklas. Ett generellt intryck utifrån intervjuerna med myndigheterna är att det interna arbetet med att öka och bättre nyttja mångfalden i det svenska samhället uppfattas som tämligen nytt och att det än så länge är både ganska oreflekterat och trevande. Samtliga intervjuade myndigheter behöver vidareutveckla sitt mångfaldsarbete, vissa mer och andra mindre. När det gäller utfallet i personalstyrkan så är andelen utrikes födda vid de 17 myndigheterna generellt sett betydligt lägre än andelen utrikes födda bland de sysselsatta i riket. Det faktum att utrikes födda generellt sett är underrepresenterade inom den statliga förvaltningen återspeglas på så sätt att de är underrepresenterade också i olika befattningar vid de 17 myndigheterna, särskilt när det gäller chefsbefattningar. En viktig observation är att vid de flesta undersökta myndigheterna i denna studie har det totala antalet anställda minskat mellan åren 1997 och 2001, men detta har inte drabbat de utrikes födda, vilket annars ofta brukar vara fallet. Anställningsbehovet vid de 17 myndigheterna har överlag varit rätt litet under dessa år. Detta innebär att några väsentligt förändrade sammansättningar i personalstyrkorna inte har kunnat ske genom nyrekryteringar under den nya integrationspolitikens första år. Att verksamhetens karaktär präglar mångfaldsarbetet är något som blir tydligt när den regionala och lokala nivån samt myndigheternas mera konkreta vardagliga arbetet sätts i fokus. Av de regionala och lokala fördjupade delstudierna framgår också betydelsen av att organisera arbetet, liksom mångfaldens betydelse för den utåtriktade verksamheten, samt att mångfald kan uppfattas som något känsligt, nytt eller främmande. De fördjupade analyserna visar också att organisationer kan verka efter självständiga strategier i förhållande till planerna för etnisk mångfald. Även om inga starka samband visar sig råda mellan planer, insatser och utfall, enligt analysen i denna rapport, ställer Integrationsverket sig fortsatt bakom statsmaktens krav på att myndigheterna skall verka utifrån särskilda handlingsplaner vid sitt arbete för att främja den etniska mångfalden. Man skall ha i minnet att integrationspolitiken är en ny politik som handlar om långsiktiga utvecklingsprocesser, vilka delvis är svåra att påverka omedelbart. Innan politiken överges bör mångfaldspåbuden genomföras fullt ut. En väg att gå för att tydliggöra politiken kan vara att ställa mer precisa krav i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Ambitionen bör vara att få fram bra planer som är förenade med ett systematiskt helhetstänkande. Planerna kan mycket väl kombineras med införandet av rekryteringsmål. När det gäller frågan om kartläggning av personalens bakgrund menar Integrationsverket att självskattning bör prövas som ett första steg.The “State as a Role Model” report (Staten som förebild?) deals with the observance of the federal politicians’ regulatory instructions and ethnic diversity work in government authorities. The general idea is that the integration policy be taken seriously, both through giving concrete substance to the objective, of the state serving as a model, when it comes to ethnic diversity, and through examining adherence to this objective. The report focuses on planning, initiatives and outcomes. Working on the basis of the regulations set out by Swedish parliament and Government, the action plans of 17 federal authorities are examines with respect to ethnic diversity, the 17 authorities are asked about their work with diversity, and the outcome in their personnel numbers are mapped. The relationships between planning, initiatives and outcomes are considered, as are the regulatory instructions. Of the 17 authorities selected, 15 have drawn up action plans for promoting ethnic diversity. Generally speaking, most of these programs are weak from a content perspective, and the authorities’ diversity work is in need of holistic thinking. Methods for incorporating the integration policy into current day-to-day activities need to be developed. One overall impression gained from the interviews with the authorities is that internal work to increase and better utilize the diversity found in Swedish society is perceived as fairly new, and as yet both given relatively little reflection and rather shaky. All of the authorities interviewed need to further develop their diversity work, some more than others. When it comes to the outcome in personnel numbers, the percentage of foreign-born individuals working at the 17 authorities is in general considerably lower than the corresponding figure for foreign-born workers otherwise employed in the nation. The fact that foreign-born individuals are generally under-represented in federal administration is reflected in their also being under-represented in different occupations at the 17 authorities, especially with respect to management positions. One important observation is that, at most of the authorities surveyed in the study, there was a decline in the total number of employees between the years of 1997 and 2001, although this has not affected foreign-born employees, as is otherwise often the case. The need to hire new people at the 17 authorities during this period, as a whole, has been small. This means that any substantial changes in the composition of personnel through new recruitment have not been possible during the initial years of the integration policy. When focus is directed to the local and regional levels, and to the more concrete day-to-day work of the authorities, it becomes clear that an authority’s diversity work is characterized by the nature of its activities. Indepth study on the local and regional levels also shows the importance of organizing the work, as well as the importance of diversity for externally-oriented activities, and that diversity can be perceived as somewhat of a sensitive, new or unfamiliar issue. The closer analyses also show that organizations can follow independent strategies in relation to their plans for ethnic diversity. Even if no strong connections can be demonstrated between planning, initiatives and outcomes in the analysis in this report, the Swedish Integration Board feels it is too early to rule out the federal stipulation that authorities use special action plans in their work to promote ethnic diversity. One must remember that the integration policy is a new policy that involves long-range development processes, not all of which are subject to immediate impact. Before the policy is abandoned, the directives on diversity should be implemented in full. One way to make the policy more clear may be to write more specific demands into the directives and budget appropriations to the authorities